INFORME Nº 1.254/2017, DE 21 DE DICIEMBRE, DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y CIUDADES AUTÓNOMAS SIN ÓRGANO DE CONTROL EXTERNO PROPIO, EJERCICIOS 2014 Y 2015
Comunidades y Ciudades Autónomas fiscalizadas: 1.- CA de Cantabria; 2.- CA de Castilla-La Mancha; 3.-Ciudad A. de Ceuta; 4.- C.A. de Extremadura; 5.- Ciudad A. de Melilla; 6.- C.A. de la Región de Murcia y 7.- C.A. de La Rioja.
V.- CONCLUSIONES
II.1.- Remisión de la información sobre contratación
En todas las CCAA y Ciudades Autónomas fiscalizadas, la remisión de la información correspondiente a la contratación formalizada, ha presentado deficiencias en el cumplimiento de los plazos establecidos para ello, sea por enviarse los expedientes de contratación fuera de los tres meses siguientes a su formalización, como por remitirse las relaciones anuales de los contratos celebrados a partir del 1 de marzo del ejercicio siguiente al de su formalización.
Asimismo, con carácter general, se han observado deficiencias en la cumplimentación de los datos de la contratación como en la inclusión de los documentos que deben integrar los extractos de los expedientes de contratación, en los términos establecidos por la Instrucción general relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos y convenios del sector público autonómico (BOE de 17 de diciembre de 2013).
II.3.1. Incidencias relacionadas con la preparación de los contratos
II.3.1.1. JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE LA CONTRATACIÓN
Con carácter general, en los contratos celebrados por las Comunidades autónomas y Ciudades autónomas sujetas a fiscalización -Cantabria, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura, Melilla, Región de Murcia, y La Rioja- no se ha justificado suficientemente la necesidad de celebración de muchos de los contratos analizados, los expedientes aportados presentan deficiencias porque los informes sobre la justificación de la necesidad aportados o bien se limitan a mencionar la competencia, describir el objeto del contrato o, son sumamente genéricos, sin concretarse las necesidades supuestamente existentes, en ese preciso momento, que dieron lugar a la tramitación de los respectivos expedientes con los consiguientes gastos.
La falta de concreción en los expedientes de la necesidad de los contratos supone, además, una vulneración de la prohibición de celebrar contratos innecesarios, establecida con carácter general para todos los entes, organismos y entidades del sector público.
II.3.1.2. PRESUPUESTO Y RÉGIMEN ECONÓMICO DE LOS CONTRATOS
En diversos expedientes de las Comunidades autónomas y Ciudades autónomas de Cantabria, Ceuta, Melilla, y La Rioja se ha observado la ausencia de los informes o de los estudios económicos necesarios para garantizar que el precio del contrato fuera el adecuado al mercado, cuya realización debieron procurar los órganos de contratación tanto al determinar los presupuestos de los contratos como al establecer las prestaciones y contraprestaciones entre la Administración y el contratista, incorporando dichos estudios como parte de los expedientes de contratación, con objeto de garantizar la adecuada presupuestación y el destino eficiente de los recursos públicos.. Ello tiene efectos además en lo que respecta a los actos pertinentes para garantizar, desde el inicio del expediente de contratación, la existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente con el que financiar las obligaciones económicas que pudieran derivarse de la adjudicación del contrato atendido el presupuesto elaborado.
II.3.1.3. PREPARACIÓN DE CONTRATOS DE OBRAS
Se han observado deficiencias en los expedientes examinados de las Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura, Región de Murcia, La Rioja respecto de las actuaciones previas dirigidas a garantizar la viabilidad de la incoación de un expediente para la ejecución de un contrato de obras, a que se refieren los artículos 123, 125 y 126 del TRLCSP. De este modo, se han apreciado varios casos en que no se ha realizado de manera adecuada la preceptiva Memoria del Proyecto y del Proyecto de ejecución, no recogiendo o haciéndolo defectuosamente, los informes y estudios previos necesarios para la mejor determinación del objeto del contrato así como las referencias de todo tipo en que se fundamentará el replanteo de la obra. . Además se han detectado varios casos en que no se ha realizado de manera correcta el replanteo previo del proyecto previsto en la norma. Todas estas deficiencias han repercutido de manera negativa en determinados aspectos de la ejecución de los contratos, impidiendo que esta se produjera de manera correcta, dando lugar a modificaciones que podrían haberse evitado con una correcta planificación y provocando retrasos en los plazos previstos de ejecución.
II.3.1.4. CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LOS CONTRATOS
Se han observado algunas deficiencias en la calificación de los contratos, principalmente en cuanto se refiere a la errónea calificación como contratos de gestión de servicios públicos de aquellos que debieran serlo de servicios, en algunos contratos de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura y Región de Murcia. Ello tiene efectos en cuanto determinados aspectos como la sujeción al régimen de regulación armonizada, del que se excluye al de gestión de servicios públicos; la publicidad de la licitación, pues en el de gestión de Servicios públicos no debe ser publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea; así como la duración del contrato, pues el de servicios está limitado a un máximo de 6 años, pero no el de gestión de servicios públicos.
II.3.2. Incidencias relacionadas con la tramitación de los expedientes
II.3.2.1. FISCALIZACIÓN DEL GASTO
Se han observado en varios de los expedientes de contratación correspondientes a las Comunidades y Ciudades Autónomas fiscalizadas, excepto Cantabria, el defectuoso cumplimiento de la obligación de incorporar al expediente el certificado de existencia de crédito que quedara afecto al pago del precio del contrato, o documento que legalmente le sustituya, y la fiscalización previa, en su caso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 109.3 del TRLCSP.
II.3.2.2 PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES (PCAP) Y PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS (PPT)
En varios de los contratos analizados de las Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Ceuta y Extremadura se utilizaron modelos de pliegos de cláusulas particulares de carácter excesivamente genérico.
En las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha y La Rioja se han observado deficiencias respecto de la determinación de las garantías a prestar en algunos contratos.
Presentan deficiencias estos pliegos en algunos expedientes de las Comunidades Autónomas de Cantabria y Extremadura respecto del régimen al que sujetan las modificaciones de los contratos.
En los pliegos incluidos en algunos de los contratos examinados de la Comunidad Autónoma de Cantabria, se han observado deficiencias en relación con los aspectos en ellos establecidos respecto del cálculo del valor estimado, al no incluir en el mismo las modificaciones previstas.
Se han apreciado deficiencias en la fijación del plazo de ejecución del contrato en pliegos correspondientes a expedientes de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Región de Murcia y de la Ciudad Autónoma de Melilla, estableciéndose plazos indeterminados o superiores a los permitidos legalmente.
Finalmente, en las Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha y Ceuta se han observado otras incidencias de distinto carácter en lo relativo a los pliegos, tales como contradicciones entre las cláusulas de los mismos, imprecisiones o falta de determinadas menciones.
II.3.2.3. AUSENCIA DE CERTIFICADOS DE OFERTAS Y OFERTAS PRESENTADAS FUERA DE PLAZO
En algunos expedientes examinados de todas las Comunidades y Ciudades Autónomas incluidas dentro del ámbito de la fiscalización, excepto Ceuta, no se incluían los correspondientes certificados de ofertas presentadas o resultaban erróneos, o incluían la aceptación de ofertas presentadas fuera de plazo.
II.3.2.4. TRAMITACIÓN DE URGENCIA Y EMERGENCIA
En algunos de los expedientes de contratación seguidos por los trámites de urgencia o emergencia por las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Melilla, Región de Murcia y La Rioja no resultaba debidamente documentada la concurrencia de las circunstancias que exige el artículo 112 del TRLCSP o tampoco se acreditaba plenamente ser las alegadas de entidad suficiente para justificar esta modalidades procedimentales de carácter excepcional.
II.3.2.5 MESAS DE CONTRATACIÓN
En relación con su composición y funcionamiento se han observado deficiencias en varios expedientes de contratación de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Región de Murcia, y La Rioja, tales como no constar el nombramiento de sus miembros o ciertos retrasos en su actuación.
II.3.2.6. OTRAS INCIDENCIAS EN LA TRAMITACIÓN
En todas las Comunidades y Ciudades Autónomas fiscalizadas excepto Ceuta se han detectado otras incidencias en la tramitación, destacando la falta de adecuada justificación en algunos expedientes de la utilización del procedimiento de adjudicación, principalmente del negociado.
II.3.3. Incidencias relacionadas con los criterios de adjudicación
II.3.3.1. DEFINICIÓN DE LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN
En algunos de los expedientes examinados de los Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Melilla, Región de Murcia y La Rioja, se han observado deficiencias en los criterios de adjudicación que debían ser tenidos en cuenta para elegir al contratista, principalmente por la falta de directa vinculación con el objeto del contrato que exige el artículo 150.1 del TRLCSP o por su improcedencia como criterios de adjudicación, así como por la falta de concreción suficiente, en los criterios sometidos a juicio de valor, de los extremos que van a ser objeto de valoración al momento de presentar las ofertas y de la forma de otorgar las puntuaciones, de forma que todas las empresas potencialmente interesadas en contratar con la Administración puedan conocerlos y formular sus ofertas a la vista de los mismos, siendo respetuosos con los principios de igualdad de trato y de no discriminación, previstos en el artículo 1 del TRLCSP, tal y como se desprende del artículo 139 del mismo texto legal. Destaca la deficiente determinación en determinados casos del criterio de las mejoras, las cuales no siempre se definen convenientemente ni se precisan sobre qué elementos y en qué condiciones quedan autorizadas.
En algunos casos el criterio de la oferta económica presentaba una reducida ponderación respecto al total, lo que no es coherente con el principio de economía en la gestión de fondos públicos.
II.3.3.2. PROCEDIMIENTOS PARA LA VALORACIÓN DE LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN
En las Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Melilla, La Rioja, se han observado se han detectado casos en que la relevancia de los criterios objetivos queda reducida por el hecho de no poder entrar a valorarlos en los licitadores que no hubieran alcanzado un mínimo porcentaje respecto de los criterios que requieren una valoración subjetiva, lo que implica supone atribuir al órgano de contratación, en base a criterios subjetivos la continuación de los licitadores en el procedimiento. Se han producido además casos en que la forma de valoración de los criterios de adjudicación se ha establecido en el informe de valoración de las ofertas, lo que no es coherente con los principios de publicidad y transparencia, rectores de la contratación pública, ya que es en el PCAP donde deben establecerse con concreción los criterios de valoración de las ofertas y las formas de asignación de las correspondientes puntuaciones para que todas las empresas potencialmente interesadas puedan preparar sus ofertas con seguridad y precisión.
II.3.4. Incidencias en relación con la adjudicación y formalización de los contratos
II.3.4.1. VALORACIÓN DE OFERTAS Y SELECCIÓN DE ADJUDICATARIOS
Se han observado deficiencias en los expedientes examinados de los Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Ceuta, Región de Murcia y La Rioja, en relación con los informes de valoración de las ofertas, ya sea por la forma de valorar determinados criterios o por la falta de justificación de las puntuaciones otorgadas.
II.3.4.2. CUMPLIMIENTO DE LAS FORMALIDADES POSTERIORES A LA ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS:
Algunos expedientes correspondientes a las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura, Melilla y Región de Murcia presentan deficiencias en la justificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social de los adjudicatarios. Asimismo, se han apreciado deficiencias al documentar el cumplimiento de la prestación de garantías en expedientes de las CC.AA. y C.AA de Cantabria, Extremadura, Melilla, y La Rioja.
En expedientes de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Cantabria, Extremadura y Melilla, se han apreciado deficiencias al documentar la formalización de los contratos. Además, en varios expedientes de contratación de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Región de Murcia y La Rioja se han apreciado deficiencias en la notificación de las adjudicaciones.
II.3.5. Incidencias en relación con la ejecución de los contratos
II.3.5.1. CONTROL DE LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
Se han observado deficiencias en algunos de los expedientes de contratación correspondientes a las Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura, Melilla, Región de Murcia y La Rioja, respecto de las actuaciones de control del cumplimiento de los contratos derivado del artículo 209 del TRLCSP según el cual los contratos han de cumplirse a tenor de sus cláusulas, siendo por ello preciso que se controle su correcta ejecución a cuyo fin se inviste a la Administración de un conjunto de potestades justificadas en el servicio objetivo al interés general. Entre dichas deficiencias destacan la falta de establecimiento de un sistema de control, su no realización o su sustitución por un simple visto bueno, la ausencia de nombramiento del responsable del contrato, la falta de una adecuada supervisión o la presentación de certificaciones, facturas o documentos de ejecución que no incluyen todos los aspectos o informes requeridos.
II.3.5.2. DEMORA EN LA EJECUCIÓN. MODIFICACIONES Y OBRAS COMPLEMENTARIAS
Diversos expedientes de contratación de las Comunidades y Ciudades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura, Melilla, Región de Murcia y La Rioja han presentado incumplimientos en los plazos de ejecución de las prestaciones correspondientes al contratista y en algunos de ellos, en los que se aprecia que el contratista, por causas imputables al mismo, ha incurrido en demora respecto del cumplimiento del plazo total, la Administración no ha ejercitado ninguna de las opciones que le atribuye el artículo 212.4 del TRLCSP, sea la resolución del contrato o la imposición de penalidades. En determinados casos las demoras se fundamentan en inclemencias del tiempo sin que se concreten suficientemente ni la naturaleza, ni la duración, ni la incidencia en las distintas partes de las obras de las mismas.
Por otra parte, se han producido modificaciones de contratos en las que no resulta adecuadamente justificado que respondan a la existencia de nuevas necesidades, o a causas técnicas no susceptibles de previsión al tiempo de elaboración del proyecto primitivo, obedeciendo en muchos casos a deficiencias de dicho proyecto.
II.3.5.3. RECEPCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS
En relación con la recepción de los contratos no se han producido deficiencias de carácter general.
III. CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS SOBRE TRANSPARENCIA QUE RESULTEN DE APLICACIÓN EN CADA ÁMBITO AUTONÓMICO, RESPECTO DE LOS CONTRATOS, CONVENIOS Y ENCOMIENDAS DE GESTIÓN
Conforme a la Disposición Final Novena de la Ley 19/2013, de 9 de Diciembre los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales dispondrán de un plazo máximo de 2 años para adaptarse a las obligaciones contenidas en dicha Ley, por lo que, si bien la presente fiscalización se circunscribe a los años 2014 y 2015 se ha examinado el estado de cumplimiento de la norma a comienzo del ejercicio 2017, observándose que las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas carentes de órganos de control externo, con la excepción de la Ciudad A. de Ceuta, han aprobado o están tramitando normas sobre la materia.
Al comienzo de 2017 dichas Comunidades y Ciudades Autónomas cuentan con un portal de transparencia, que cumple en general, salvo en el caso de Ceuta que presenta varios incumplimientos relevantes, las obligaciones legales, habiéndose observado algunas deficiencias respecto a la publicación de las instrucciones de contratación y en lo relativo a la implantación del perfil del contratante, así como respecto del contenido que es objeto de necesaria publicación, fundamentalmente en el ámbito de los entes, entidades y organismos dependientes de las mismas.
- SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES
De acuerdo con los resultados expuestos en este informe, se aprecia que las recomendaciones referentes a la contratación pública recogidas en los respectivos informes de 2013 de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas fiscalizadas no se han llegado a cumplir con la extensión deseable en la mayoría de los expedientes de contratación, excepto en las Comunidades Autónomas de Extremadura y Región de Murcia.
CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS SOBRE IGUALDAD EFECTIVA ENTRE HOMBRES Y MUJERES
No se han apreciado deficiencias o irregularidades que supongan incumplimientos relacionados con los Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
No obstante en ninguno de los PCAP de los contratos analizados ha introducido la preferencia en la adjudicación de los contratos a favor de las proposiciones presentadas por empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, incluyeran medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres siempre que estas proposiciones igualasen en sus términos a las más ventajosas, bien que tal posibilidad es recogida en los artículos 33 y 34 de la Ley Orgánica precitada con carácter meramente potestativo. Tampoco se han incorporado cláusulas sociales en caso de empate.
- RECOMENDACIONES
Atendidos los resultados obtenidos en la fiscalización de la contratación celebrada en 2014 y 2015 por las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas carentes de órgano de control externo, resulta oportuno formular las siguientes recomendaciones:
PRIMERA. Adoptar las medidas necesarias para garantizar que el envío al Tribunal de Cuentas de la información sobre la contratación llevada cabo por el sector público de cada una de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas incluidas en el ámbito objetivo de la fiscalización, se efectúe en los términos y plazos señalados en la legislación aplicable y, en concreto, con sujeción al sistema de remisión al Tribunal de Cuentas de la documentación contractual por vía telemática puesto en marcha con la Resolución de 10 de diciembre de 2013, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se publica el Acuerdo del Pleno de 28 de noviembre de 2013 (BOE de 17 de marzo).
SEGUNDA. En cumplimiento de los principios de transparencia y objetividad, exigidos en los artículos 1 y 139 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, debería precisarse el contenido de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, concretando con más detalle extremos como la prestación a realizar.
TERCERA. Los PCAP debieran distinguir clara y expresamente los criterios de adjudicación susceptibles de ser valorados mediante la aplicación de fórmulas y los criterios de valoración de ofertas dependientes de un juicio de valor, con el fin de facilitar la adecuada tramitación que a unos y otros Los PCAP no deberían, en ningún caso, considerar las características de las empresas como criterios de adjudicación.
CUARTA. Establecerse con claridad y de forma expresa, en los PCAP de los contratos seguidos mediante procedimiento negociado (tanto con publicidad como sin publicidad), los aspectos técnicos o económicos sobre los que ha de versar la negociación, además de que las causas quejustifican su empleo deban quedar debidamente motivadas y documentadas en los expedientes.
QUINTA. Debiera evitarse el empleo continuado de modelos de Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de carácter genérico, cuyo clausulado requiere ser completados con documentos anejos, lo que les aparta de esa noción de “modelo” y dificulta el adecuado funcionamiento de los procedimientos y sistemas previstos para garantizar su adecuación a la ley.
SEXTA. Mejorar las fases de planificación previas a la contratación a fin de evitar: urgencias innecesarias en la tramitación de los procedimientos o periodos sin cobertura de prestaciones, deficiencias en la descripción técnica de las necesidades a cubrir o de las prestaciones a realizar, o presupuestaciones incorrectas; persiguiendo con ello seleccionar al contratista más idóneo para satisfacer las necesidades públicas.
SÉPTIMA. Aumentar la diligencia en la elaboración y supervisión de los proyectos, de modo que comprendan todos y cada uno de los elementos necesarios para su ejecución evitando, en los posible, modificaciones, dilaciones o encarecimientos de los contratos que de haber sido conocidos hubieran podido determinar la adopción de otra decisión, sea sobre las necesidad a satisfacer o la consideración de otras alternativas para esa satisfacción.
OCTAVA. Detallar en los PCAP los procedimientos mediante los que se debe llevar a cabo la supervisión y control de la actuación del contratista en el desarrollo de la ejecución del contrato, para asegurar que esta se ajusta a las necesidades que la motivaron. Ello con independencia de nombrar específicamente un responsable del contrato, encargado de la supervisión y control del cumplimento de aquel, tal y como prevé el artículo 52 del TRLCSP.
NOVENA. Resultaría conveniente que las entidades fiscalizadas incluyan en los PCAP cláusulas que permitan, en caso de empate en la valoración de las ofertas, la adjudicación preferente de los contratos a favor de las proposiciones presentadas por empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, incluyan medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, de conformidad con lo previsto en los artículos 33 y 34 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo.
DÉCIMA. Finalmente, se interesa de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas la adopción de las medidas oportunas para garantizar que las páginas de transparencia contienen las apartados relativos a la contratación pública, la inclusión de las materias e informaciones previstas en la Ley respecto de esta materia, y la adecuación de esos contenidos con la realidad cambiante de cada periodo, de acuerdo con los principios técnicos previsto en el artículo 11 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
– Ver informe: T. Cuentas.Informe 1254-2017.Contratación CCAA sin ocex
