INFORME nº 1242, DE FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO, MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANFÍA DE JAÉN

El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del Tranvía de Jaén”. Esta fiscalización, llevada a cabo a iniciativa de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, ha tenido los siguientes objetivos: verificar los contratos relacionados con la construcción, puesta en marcha, funcionamiento y explotación del tranvía y las incidencias en su ejecución; y analizar la repercusión que la construcción y gestión del tranvía ha tenido sobre las haciendas del Ayuntamiento de Jaén y de la Junta de Andalucía, así como los posibles gastos que pudieran derivar de la inactividad del mismo.

La fiscalización se ha desarrollado sobre las actuaciones llevadas a cabo en relación con el tranvía por el Ayuntamiento de Jaén -como Administración titular del referido servicio público-; así como por las entidades de la Junta de Andalucía que han participado en la preparación y contratación del citado tranvía, en concreto, la Consejería de Obras Públicas y Transportes (COPT), -posteriormente Consejería de Obras Públicas y Vivienda (COPV) y, en la actualidad, Consejería de Fomento y Vivienda (CFV)-, así como el Ente Público Ferrocarriles de la Junta de Andalucía (FFJA) -actualmente, la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía (AOPJA)-, adscrito a la COPT. La fiscalización abarca desde el ejercicio 2008, fecha en la que se inician las actuaciones preparatorias del tranvía, hasta 2014, habiéndose analizado también operaciones y datos de ejercicios anteriores y posteriores con el fin de cumplir adecuadamente los objetivos de la fiscalización.

Tras la fiscalización, el Informe incluye, entre otras, las siguientes CONCLUSIONES:

– En relación con la planificación del tranvía: No consta la existencia de antecedentes ni la realización de estudios previos, por parte de la Junta de Andalucía ni del Ayuntamiento de Jaén, dirigidos a valorar la posible implantación en el municipio de Jaén de un tranvía. Tampoco consta que se realizaran informes en los que se comparara el transporte tranviario con otros medios alternativos con distinta incidencia, su viabilidad económico-financiera y el impacto en la Hacienda pública. Ello pone de manifiesto que no se llevó a cabo planificación alguna para el desarrollo de esta iniciativa.

– En relación con los convenios entre la COPT y el Ayuntamiento de Jaén: No se motivó suficientemente que la Junta de Andalucía ejecutara y financiara la obra tranviaria de Jaén y que eligiera a esta localidad para llevar a cabo el proyecto frente a otras posibles localizaciones; especialmente, si se tiene en cuenta que esta obra no fue declarada de interés metropolitano, y que estaba destinada a prestar un servicio exclusivamente municipal de prestación obligatoria, en un ámbito territorial únicamente municipal, y que se entregó sin contraprestación al Ayuntamiento una vez finalizada.

– En relación con los contratos y convenios celebrados para la construcción, puesta en marcha, funcionamiento y explotación del tranvía:

–      La COPT atribuyó el desarrollo de la obra a su ente público dependiente FFJA, entidad que, a su vez, contrató con terceros la totalidad de los trabajos encargados. Actuación, esta última, cuestionable en la medida en que el objeto de la entidad consistía, precisamente, en la realización de las actuaciones que le encargara la COPT, quedando con ello esta -titular originario de la competencia- ajena al control de la ejecución de la actuación encargada.

–      En los contratos celebrados por FFJA para la construcción e instalación del tranvía se han detectado prácticas no ajustadas a los principios de igualdad, objetividad, transparencia y economía en la gestión de fondos públicos, así como infracciones de la normativa de contratos. Entre ellas, se destaca la falta de concreción de los datos para la determinación de los presupuestos, la exigencia de la constitución por el adjudicatario de una garantía especial sin indicar las circunstancias que la justificaran; y la falta de motivación de las puntuaciones otorgadas respecto de algunos de los criterios de adjudicación en el informe de evaluación de las ofertas. También se modificaron los contratos concertados debido a deficiencias en las actuaciones preparatorias de los mismos -y, por tanto, sin concurrir los requisitos legales para ello-, y sin observarse la preceptiva tramitación que hubiera procedido.

–      Como consecuencia de las modificaciones contractuales en la obra tranviaria, el precio de la misma se incrementó, respecto del importe adjudicado, un 16%.

–      FFJA suscribió tres convenios con motivo de la implantación del tranvía de Jaén, en los que se no incluyeron previsiones relativas al control y supervisión de las actuaciones a desarrollar, lo que se debería haber hecho para comprobar la correcta ejecución de las obras y la adecuada utilización de los fondos públicos. Además, el objeto de uno de los convenios era el propio de los contratos de servicios, por lo que, en lugar del mismo, debió haberse formalizado un contrato administrativo ajustado a los procedimientos de adjudicación previstos en la legislación contractual.

–      Para la puesta en funcionamiento del tranvía, el Ayuntamiento de Jaén celebró diversos contratos en los que se han detectado actuaciones que no fueron acordes con los principios de igualdad, objetividad, transparencia y economía en la gestión de fondos públicos, así como infracciones de la normativa de contratos; entre ellas: la falta de justificación de la necesidad de la contratación; la tramitación por procedimiento negociado sin publicidad, sin que las razones alegadas justificaran su empleo, además de no determinarse los aspectos económicos y técnicos que debían ser objeto de negociación, ni realizarse negociaciones con el licitador; el deficiente sistema de valoraciones de los criterios de adjudicación. Asimismo se modificaron los contratos debido a deficiencias en las actuaciones preparatorias de los mismos y sin que se observara la preceptiva tramitación previa que hubiera procedido. También se produjeron demoras en la recepción de las obras.

–      El servicio tranviario funcionó, en período de pruebas con pasajeros, del 3 al 19 de mayo de 2011. En esta fecha fue paralizado por orden judicial al estimarse una demanda por competencia desleal presentada por la empresa concesionaria de los autobuses urbanos de Jaén debido a la prestación gratuita del transporte tranviario durante dichas pruebas. Entre junio y septiembre de 2012 se retomaron las pruebas, esta vez en vacío -sin pasajeros-, del sistema tranviario con objeto de observar las posibles deficiencias técnicas en el mismo. El tranvía no se ha explotado comercialmente.

–      Ante la imposibilidad de asumir los gastos que generaría la puesta en funcionamiento del tranvía y su explotación debido a su situación económica-financiera, el Ayuntamiento de Jaén adoptó dos acuerdos en relación con el sistema tranviario de la localidad. En el primero, de 19 de julio de 2013, el Pleno municipal aprobó, entre otros extremos, su entrega a la Junta de Andalucía, instando a esta a que procediera a renegociar, a la vista de la grave situación financiera del Ayuntamiento, los compromisos asumidos en el Convenio entre este y la COPT de 17 de diciembre de 2008. En el segundo acuerdo, adoptado el 29 de diciembre de 2014, el Pleno municipal resolvió solicitar a la Junta de Andalucía la declaración del sistema tranviario de Jaén como sistema de transporte metropolitano e instarle a que asumiese la gestión y explotación íntegra del mismo.

– En relación con la repercusión sobre las haciendas de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la gestión del tranvía, así como de los derivados de su inactividad:

–      En el Informe de fiscalización se cuantifica los costes netos incurridos por la Administración hasta el 31 de diciembre de 2014 por la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del tranvía, así como los derivados de su inactividad, en más de 128 millones de euros. La financiación correspondió en un 94% a la Junta de Andalucía y en un 6% al Ayuntamiento de Jaén.

El 88% del coste neto total se refiere a la preparación del proyecto y ejecución de obras del tranvía; el 11% resulta de la adquisición por FFJA del material móvil, que el Ayuntamiento de Jaén habrá de financiar a lo largo de diecisiete años, con una carga financiera implícita de 3,6 millones de euros, sin IVA. El 1% del coste se refiere a actuaciones de comunicación, publicidad y propaganda, ejecutadas al margen de los convenios, y que fueron financiadas por FFJA; así como a actuaciones financiadas por el Ayuntamiento para la puesta en explotación del tranvía y derivadas del mantenimiento y seguridad del sistema tranviario.

–      En la gestión de los gastos por la Junta de Andalucía y su reflejo contable, se produjeron irregularidades e incidencias tales como: la ausencia de fiscalización y de aprobación del gasto presupuestario que se autorizaba con carácter previo a la aprobación de los expedientes de contratación y a la selección de las ofertas; el incumplimiento del plazo de pago a proveedores, sin que se abonaran los preceptivos intereses de demora; la incorrecta imputación de los gastos asumidos por la COPT; y la falta de reflejo fiel en las cuentas autonómicas de la financiación de las empresas y del coste del proyecto del tranvía.

–      La Junta de Andalucía no procedió a la liquidación final de la subvención extraordinaria al Ayuntamiento para el traslado de la policía local. Además, exigió improcedentemente por el procedimiento de apremio al Ayuntamiento sus obligaciones de financiación del 50% del coste de la dirección de las obras y de la adquisición del material móvil.

–      En cuanto a los efectos de la gestión del tranvía sobre la hacienda del Ayuntamiento, el Informe pone de relieve que este presentó durante todo el periodo una situación presupuestaria y financiera deficitaria, originada con anterioridad al inicio de las actuaciones preparatorias encaminadas a la construcción y explotación del tranvía de Jaén, así como un elevado endeudamiento. Ante su mala situación financiera, el Ayuntamiento difícilmente hubiera podido contar con financiación adecuada y suficiente para atender los compromisos que se hubiesen adquirido de haberse iniciado la explotación del tranvía municipal.

Asimismo, el informe recoge la falta de tramitación de expedientes económicos por el Ayuntamiento con carácter previo a la suscripción de los convenios formalizados con la COPT; incidencias en el reflejo contable de la actuación municipal en relación con el tranvía; incumplimientos del principio de anualidad presupuestaria del gasto en que incurrió y la inobservancia del plazo de pago de las obligaciones del servicio.

En el Informe se formulan una serie de RECOMENDACIONES encaminadas a contribuir a la mejora de la actividad en las áreas de gestión a las que se refiere. Entre ellas:

• La necesidad de que, con carácter previo a la toma de decisiones, existan estudios técnicos y económicos rigurosos para la ejecución de grandes infraestructuras para la prestación de servicios públicos municipales, y en particular, el de transporte público de viajeros, al objeto de valorar que la opción elegida es la más adecuada en su conjunto para satisfacer las necesidades públicas, que resulta viable en cuanto a su construcción y en términos de sostenibilidad económico-financiera, social y medioambiental, y que garantiza los principios de economía, racionalidad y eficiencia en la gestión del gasto público.

  Igualmente se manifiesta que todas las Administraciones implicadas en la ejecución de las obras habrían de disponer de los recursos suficientes para su financiación y mantenimiento, de tal forma que su equilibrio financiero no se vea comprometido. Se aboga también por la adecuada justificación de las razones que fundamenten la ejecución y financiación de las mismas por una determinada Administración, cuando la titularidad del servicio público al que atiendan corresponda a otra.

En particular, se indica que estas cautelas deberían tenerse especialmente en cuenta en relación con el tranvía de Jaén, de modo que las decisiones que sobre el mismo se adopten en el futuro se sustenten en análisis rigurosos basados en estudios de demanda realistas, en los que se examinen los distintos escenarios posibles. Habrían de evaluarse, igualmente, la sostenibilidad del servicio y la racionalidad del gasto que genere, así como su impacto sobre la Hacienda pública, tomando en consideración, especialmente, la situación de desequilibrio financiero de la Hacienda municipal.

• La observancia de mayor rigor en la tramitación de la preparación y adjudicación de los contratos relativos a infraestructuras de transporte público municipal, de manera que se cumplan adecuadamente los principios de la contratación pública, evitando modificaciones indebidas, que implican incrementos de costes y desviaciones temporales.

Por último, se incluyen, de forma más específica, recomendaciones dirigidas tanto al Ayuntamiento de Jaén, como a la CFV y a la Agencia de Obras Públicas de la Junta de Andalucía, para que implanten mecanismos y protocolos de actuación que aseguren el pago en plazo de sus obligaciones, evitando que se generen intereses de demora, y para que revisen sus relaciones financieras mutuas por las actuaciones derivadas de la construcción, puesta en explotación y mantenimiento del tranvía de Jaén, y que adopten las medidas necesarias para su regularización.

– Ver informe: TCuentas.Informe 1242-2017.Tranvía Jaén