TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe 1214/2017: Fiscalización de los principales contratos celebrados por ADIF en la construcción de la línea de alta velocidad Barcelona-frontera francesa

La fiscalización, de cumplimiento y operativa, ha tenido como objetivos específicos: verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en lo que se refiere a las distintas fases de preparación, adjudicación, formalización, ejecución y liquidación de los principales contratos para la construcción de la Línea de Alta Velocidad (LAV); analizar las desviaciones de los costes y de tiempo de ejecución, respecto de los parámetros inicialmente previstos en la planificación del proyecto; así como, comprobar la adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía. Todo ello respecto a la contratación -desarrollada inicialmente por el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y, posteriormente, por el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)- para la construcción del tramo Barcelona Sants-Figueres de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, desde finales de 2001 hasta su puesta en funcionamiento, en enero de 2013, si bien en la actualidad existen actuaciones todavía pendientes de concluir, e incluso, paralizadas que han sido fiscalizadas (fundamentalmente en la estación de La Sagrera).

Tras la fiscalización, el Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

–      En la construcción del tramo fiscalizado se adjudicaron 323 contratos por un total de 3.185.803 miles de euros. Los precios inicialmente previstos en la adjudicación experimentaron una desviación global del 18%, debido a las modificaciones de los contratos, a las revisiones de precios, certificaciones y liquidaciones adicionales, lo que originó un coste final de 3.759.714 miles de euros y un precio medio de 28.700 miles por kilómetro. Se ha fiscalizado un 75% del importe total adjudicado.

–      En relación a los contratos de obras, el Informe señala que el principal procedimiento de adjudicación utilizado por la Entidad fiscalizada fue el abierto multicriterio. En este, además del precio, se valoraron otros aspectos, como: que el proyecto exigía una tecnología avanzada o plazos más cortos para su ejecución, aunque en los Pliegos tipo y en la elección del adjudicatario no se ha encontrado justificación suficiente sobre su aplicación.

En general, las bajas de las ofertas presentadas por los licitadores fueron muy elevadas, sin embargo, como consecuencia de la aprobación posterior de modificados, el menor coste que supuso su presentación se redujo en un intervalo entre el 1% y 18%.

El 49% de los contratos de obras de los analizados fueron objeto de modificaciones que afectaron al proyecto constructivo inicial, lo que supuso un incremento del 11,6%, por importe de 258.881.000 euros, del precio de adjudicación, que ascendió a 2.227.710.000 euros. Estos modificados se debieron, prácticamente en su totalidad, a errores u omisiones en el proyecto constructivo inicial, y que debieron de haber sido apreciados y ponderados en las actuaciones preparatorias. Asimismo, se tramitaron proyectos modificados, por un importe de 2.121.000 euros, para convalidar actuaciones ya ejecutadas con anterioridad, sin cobertura contractual y sin que respondieran a situaciones de emergencia, contraviniendo así lo establecido en el art. 28 del TRLCP (antes LCSP y artículo 55 del TRLCAP).

En relación con aquellos expedientes que tuvieron por objeto la realización de obras complementarias, no quedaron suficientemente acreditados los extremos exigidos en la normativa aplicable, y su ejecución se debió, fundamentalmente, a errores u omisiones del proyecto inicial, así como a la realización actuaciones que habían sido ya ejecutadas, respondiendo los contratos únicamente a la necesidad de darles cobertura formal a posteriori, lo que resultó contrario al carácter formal de la contratación pública establecido citado artículo del TRLCSP.

El 43,3% de los contratos de obras tuvieron un incremento del plazo de ejecución superior al 150%. Los motivos que originaron este aumento respondieron a circunstancias de diversa índole, tales como los defectos de coordinación o errores u omisiones en el proyecto constructivo inicial, que evidenciaron una deficiente planificación. También se apreciaron deficiencias de planificación en la suspensión del inicio de los trabajos, debido, con frecuencia, a la falta de disponibilidad de los terrenos.

Por otra parte, la recepción de las obras se efectuó con significativos retrasos, sin que se hayan acreditado los motivos. Asimismo, se produjeron retrasos en su liquidación.

En las obras del entorno de la estación de Alta Velocidad de La Sagrera se detectaron importantes diferencias entre las obras realmente ejecutadas y las obras certificadas y abonadas, por importe de 117.396.000 euros. Estas diferencias motivaron actuaciones por parte de la Jurisdicción penal y de ADIF, entre ellas: la aprobación de varios expedientes informativos internos, con el objeto de constatar si efectivamente habían existido tales diferencias, así como la contratación de una auditoria externa para verificar la calidad y la adecuación a lo reflejado en el proyecto de las diferentes obras y la medición de las obras realmente ejecutadas.

Partiendo de los datos facilitados por ADIF y del resultado de los trabajos de la auditoría externa, frente a los 580.705.000 euros certificados y abonados se acreditaron actuaciones por importe de 463.309.000 euros, de los que al menos 83.957.000, corresponden a actuaciones fuera del proyecto contratado.

De acuerdo con lo informado por ADIF, a la vista de los datos recogidos en los informes de las auditoras externas, la Entidad regularizará las diferencias producidas. En el caso de tratarse de obras en curso, tramitará la incidencia contractual correspondiente y, en el caso de obras finalizadas, tramitará el acta de recepción y la regularización económica con la certificación final o, en su caso, con la liquidación del expediente.

–      En relación a los contratos de servicios, la fiscalización señala que el precio de adjudicación se incrementó, entre el 19% y el 199%, debido a la tramitación de proyectos modificados, motivados por: deficiencias en el proyecto constructivo inicial; la adecuación del plazo de ejecución del servicio al plazo de construcción de las obras, así como por circunstancias imprevistas sin justificar. Algunos de  los modificados registraron incrementos superiores al 50%.

Asimismo, se produjeron incrementos en el plazo inicial de ejecución, superiores al 100%; que, en su mayor parte, estuvieron motivados, entre otras razones, por la necesidad de coordinarse con los trabajos de las obras y por la obtención de preceptivas autorizaciones para la realización de las prestaciones del contrato. Si bien dichas razones pudieran considerarse justificadas, evidencian una deficiente planificación de los trabajos.

En la práctica totalidad de los contratos de servicios, la liquidación no se efectuó en el plazo previsto en los pliegos, sin que consten los motivos de este retraso. Por otra parte, también en este ámbito se convalidaron trabajos ejecutados sin soporte contractual por importe de 908.000 euros. La Asesoría Jurídica, en su  informe de 24 de septiembre de 2015, indicó que era procedente su abono, evitando un eventual enriquecimiento injusto por parte de ADIF, sin embargo manifestó la necesidad de suprimir esta práctica que estaba “adquiriendo una habitualidad no deseable”.

–      En cuanto a los contratos de suministros se tramitaron de forma independiente a la ejecución de las obras, lo que motivó ampliaciones del plazo de ejecución que originaron revisiones de precios, incrementando el coste del contrato y poniendo de manifiesto nuevamente deficiencias en la gestión.

En los expedientes de suministros se produjeron significativos incrementos en el plazo inicial de ejecución, que oscilaron entre un 190% y un 225%. Estos incrementos se debieron a que el plazo del contrato original estaba afectado por cierto grado de incertidumbre debido a que el objeto del contrato (traviesas, balastro o carril) fue solicitado con anterioridad a la redacción del proyecto de montaje de vías y, consecuentemente, antes de la propia licitación de las obras.

–      Respecto a los Acuerdos Marcos, con carácter general, el período de tiempo en el que estos deberán producir efectos, es regulado de una forma que conduce a la indeterminación del plazo de vigencia; dado que, si bien la duración se cifra en cuatro años, admite la prórroga automática por períodos sucesivos de dos años, circunstancia que podría convertir el Acuerdo Marco en indefinido.

Por otra parte, los acuerdos se adjudicaron mediante un procedimiento sin convocatoria de licitación previa, debido al conocimiento técnico y la experiencia demostrada de las empresas adjudicatarias. Si bien dichas empresas habían participado con anterioridad en procedimientos de contratación con prestaciones similares, cuando se recurre de una manera abusiva, podría entenderse como una restricción a la competencia que se prohíbe por la normativa.

–      En relación al seguimiento de las recomendaciones que fueron efectuadas en el Informe de Fiscalización aprobado por el Pleno del 25 de abril de 2013, relativo al tramo Madrid-Barcelona de la linea de Alta Velocidad.

En este Informe el Tribunal formulaba a ADIF dos recomendaciones. En primer lugar que modificara sus procedimientos internos de contratación para someter los contratos de suministros y servicios, relacionados con las obras de construcción o modificación de infraestructuras ferroviarias, al mismo régimen jurídico que estas, es decir, al TRLCSP -o a legislación equivalente anterior- en todas sus fases, pues estaban siendo tramitados según la Ley 31/2007 de Sectores Excluidos. Sin embargo, la actuación de ADIF y ADIF-AV ha recibido el correspondiente respaldo legal en el Real Decreto-Ley 15/2013 por el que se modificó la Ley del Sector Ferroviario, en la actualidad, sustituida por la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario.

En segundo lugar, se recomendó poner en marcha aquellas medidas y procedimientos que permitieran efectuar una previsión más realista de: los plazos y costes de ejecución de las actuaciones que tiene encomendadas; destinando más recursos a las labores de investigación previa durante la fase de redacción de los proyectos constructivos, con el objeto de evitar la utilización generalizada de las modificaciones de los contratos y las suspensiones temporales; los plazos necesarios para la finalización de los procedimientos de expropiación de terrenos, de modo que se reduzcan los retrasos en el inicio de las obras por la falta de disponibilidad de los terrenos, y detallar en los expedientes los trámites para autorizar las prórrogas de los contratos y las obras complementarias y las razones en las que éstas se fundamenten.

A la vista de los trabajos de fiscalización se han mantenido las mismas deficiencias, si bien es cierto que en el momento de la aprobación del Informe del Tribunal de 25 de abril de 2013, la práctica totalidad de los contratos examinados en la presente fiscalización ya se encontraban en un estado de tramitación avanzado.

En función del análisis realizado en la fiscalización, el Tribunal de Cuentas formula una serie de recomendaciones, entre ellas las orientadas a una mejora de la planificación de las actuaciones preparatorias de los contratos y de la actuación de la Asistencia Técnica para el Control de Obras (ACO), así como al reforzamiento del sistema de control interno que garantice un correcto funcionamiento, de acuerdo con la legislación vigente.

– Ver informe: TCuentas.Informe 1214-2017.AVE Barcelona-frontera francesa