Esta fiscalización, llevada a cabo a iniciativa de la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, ha tenido los siguientes objetivos:

–  Verificar los contratos relacionados con la construcción, puesta en marcha, funcionamiento y explotación del tranvía y las incidencias en su ejecución.

–  Analizar la repercusión que la gestión del tranvía ha tenido sobre la hacienda del Ayuntamiento de Zaragoza.

–  Examinar las relaciones financieras entre el Ayuntamiento y la Sociedad de Economía Mixta (SEM) encargada de la gestión del servicio, derivadas del funcionamiento y mantenimiento del tranvía.

La fiscalización se ha desarrollado respecto de las actuaciones llevadas a cabo en relación con la construcción, mantenimiento y explotación del tranvía por el Ayuntamiento de Zaragoza, Entidad titular del referido servicio público, así como por la Comunidad Autónoma de Aragón, en la medida en que esta contrató en 2004 y 2005 la elaboración de estudios y trabajos previos relativos a la implantación del tranvía y que cofinancia con el Ayuntamiento una parte de la obra del tranvía mediante una subvención de capital. El ámbito temporal de los trabajos ha abarcado desde el ejercicio 2004, fecha en la que se iniciaron las actuaciones para la construcción del tranvía, hasta diciembre de 2014, habiéndose realizado también análisis sobre operaciones y datos de ejercicios anteriores y posteriores, como se hace constar en el Informe, con el fin de cumplir adecuadamente los objetivos de la fiscalización.

En las conclusiones del Informe se recogen los principales resultados de la fiscalización, destacándose entre ellas las siguientes:

A)     En relación con la planificación del tranvía

– Los estudios previos realizados al objeto de valorar las posibles soluciones al crecimiento de la movilidad en la ciudad de Zaragoza advertían de los elevados costes que suponía la implantación de un tranvía, de la desproporción entre el interés social y el coste económico que ello suponía, así como de su impacto en términos de sostenibilidad por la importante inversión pública que precisaba, poniéndose de manifiesto los problemas de su establecimiento como sistema de transporte de la ciudad.

B)     En relación con la contratación

– En los expedientes de los diversos contratos de asistencia técnica celebrados por el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza entre 2004 y 2009, así como en los contratos de redacción de proyectos y de supervisión de la redacción del proyecto constructivo concertados por el Ayuntamiento de Zaragoza se ha detectado la concurrencia de incidencias e irregularidades que constituyen incumplimientos de la normativa de contratos del sector público y de prácticas que no resultan conformes a los principios de publicidad, transparencia y objetividad rectores de la contratación pública.

Entre tales incidencias pueden citarse: la insuficiente justificación de la necesidad de la contratación; la previsión en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de criterios de adjudicación genéricos e imprecisos, no incluyéndose su forma de valoración ni de asignación de puntos a los licitadores; la omisión de la aprobación de prórrogas solicitadas por el contratista y el retraso en la recepción del objeto de los contratos. Además, se produjo una sucesión de distintos contratos de asistencia técnica, en ocasiones superponiéndose, cuyos resultados no se pusieron a disposición de los adjudicatarios de los contratos subsiguientes, para servir como trabajo preliminar, lo que implicó un empleo deficiente de los resultados de las actuaciones llevadas a cabo.

– La gestión del servicio del tranvía de Zaragoza se lleva a cabo por una sociedad de economía mixta (SEM), con minoría de capital público -el 20%, cuya titularidad corresponde al Ayuntamiento de Zaragoza-, actuando el socio inversor privado como contratista de la obra y gestor directo del servicio público. En el contrato concertado por el Ayuntamiento para la selección del socio privado que, junto con él, habría de constituir la SEM que se encargara de gestionar el servicio público de la línea 1 del tranvía, se han identificado las siguientes incidencias:

• El adjudicatario del contrato formuló una oferta con una baja negativa, lo que operó como un alza, resultando un presupuesto superior al de referencia, en 227.635 €, sin que el acuerdo de adjudicación ni la mesa de contratación hicieran observaciones al respecto.

• La SEM presentó un proyecto constructivo de la obra tranviaria que incorporaba mejoras al proyecto de referencia, variando algunos capítulos en relación con los que figuraban en el proyecto inicialmente aprobado sin que se especificaran las modificaciones realizadas, su alcance, ni a qué se debían, por lo que no se ha podido comprobar que el incremento del presupuesto se debiera a estas mejoras.

• En la obra tranviaria se subcontrataron prestaciones principales lo que no se ajustó a la normativa de contratación pública, que en los contratos de gestión de servicios públicos sólo permitía la subcontratación de prestaciones accesorias.

• Según el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato, para el seguimiento técnico y económico de la evolución de la construcción debían realizarse mensualmente relaciones valoradas a origen de las unidades de obra ejecutadas, que no tenían el carácter de certificaciones de obra, excluyéndose, de este modo, un instrumento relevante para el seguimiento de la ejecución de las obras y el control de su adecuación al proyecto aprobado.

• Del examen de las relaciones valoradas relativas a la construcción aportadas por el Ayuntamiento de Zaragoza resulta que el importe total valorado en concepto de construcción fue igual al del proyecto aprobado, pero que la mayor parte de los capítulos del mismo habían variado notablemente. No se han acreditado ni justificado los cambios realizados respecto del proyecto inicialmente aprobado, ni se ha delimitado su alcance ni valorado la repercusión económica que los mismos deberían haber tenido, por lo que no se ha constatado que no representen modificaciones del proyecto, que hubieran requerido de la previa aprobación municipal.

C)     En relación con el régimen económico de la explotación del tranvía y las relaciones financieras de ella resultantes

En el Informe se examinan los distintos conceptos que integran la retribución de la SEM por la construcción y explotación del tranvía. Entre las incidencias que recoge el Informe en relación con cada una de estos conceptos retributivos se encuentran las siguientes:

– Subvención de capital: Al cumplimiento de todos los hitos durante la construcción de la línea, el Ayuntamiento de Zaragoza pagó a la SEM la totalidad de la subvención, incluida la bonificación por pronta ejecución de las obras, incluso por un hito que se certificó con posterioridad al calendario previsto, no procediendo en este caso dicha bonificación.

– Pago por usuario: Durante los primeros meses de explotación del tranvía se produjeron deficiencias en el control de los viajes, lo que dio lugar a pagos por el Ayuntamiento que hubieron de ser objeto de regularización posterior. Además, se reconoció a los inspectores del servicio público del tranvía indebidamente, por tratarse de una función pública, la facultad de recaudar las sanciones impuestas a los usuarios por carecer de título de transporte y de hacerlo sin necesidad de que se incoe procedimiento sancionador alguno, lo que no se ajusta a la normativa reguladora de este procedimiento.

– Pago por disponibilidad: Existían carencias en los sistemas de medición de los indicadores utilizados por el Ayuntamiento para el cálculo de las cantidades a devengar por este concepto, al no haber aportado la SEM herramientas de medición directa, como establecía el pliego de prescripciones técnicas, a lo que se añadía falta de rigor en el contenido y en la forma de presentación de la documentación por la referida SEM.

– Revisión de precios: La fórmula aplicada por el Ayuntamiento para esta revisión no se ajustaba a la legislación de contratos del Sector Público, al eliminar la limitación cuantitativa que esta establece, por lo que aquel abonó a la SEM 214.819 € más de lo que procedería de haberse tenido en cuenta en el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato la limitación legal. Además, se produjeron determinadas incidencias en relación con los periodos y coeficientes aplicados en las revisiones de precios, que dieron lugar a que hubieran de realizarse por el Ayuntamiento compensaciones en las cantidades liquidadas. Por otra parte, los informes de auditoría de cuentas y, en particular, de auditorías anuales de ingresos por demanda (pago por usuario y tarifa) presentadas por la SEM al Ayuntamiento no se ajustaron a lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares de la contratación, al carecer del carácter anual requerido para los mismos y, por tanto, no cumplir la finalidad prevista para este tipo de controles, esto es, la de analizar las actuaciones llevadas a cabo con el fin de detectar las incidencias y subsanarlas.

D)     En relación con la repercusión de la gestión del tranvía sobre la hacienda del Ayuntamiento de Zaragoza

– Los costes totales incurridos por el Ayuntamiento de Zaragoza y la Comunidad Autónoma de Aragón, hasta 31 de diciembre de 2014, por la preparación, ejecución y explotación de la línea del tranvía, incluidos los anteriores a la constitución de las SEM, ascienden a 114.507.221 € en concepto de aportaciones por inversión y a 30.538.286 € por aportaciones a la explotación.

– Se produjeron ciertas demoras en el pago por la Comunidad Autónoma al Ayuntamiento de cantidades que había de abonar este a la SEM por cuenta de la aquella en concepto de subvención de capital, con arreglo a los compromisos contraídos en el antedicho Convenio firmado por ambas entidades en 2009. Tales cantidades, pendientes a 2014, aún no se habían reconocido presupuestariamente a junio de 2016.

– Aun cuando, en general, las operaciones derivadas de la gestión del tranvía se registraron en el presupuesto del Ayuntamiento de Zaragoza, este no informó de forma completa en las memorias de las cuentas generales correspondientes al periodo fiscalizado, como era preceptivo, de las circunstancias del servicio, de los compromisos derivados de la gestión del tranvía que afectaban a ejercicios posteriores ni de los precedentes imputables a presupuestos de ejercicios sucesivos.

– A los efectos del control del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el Comité Técnico de Cuentas Nacionales consideró que, sin prejuzgar la propiedad jurídica de los activos, la propiedad económica de la inversión involucrada en el contrato de gestión del servicio público del tranvía era del Ayuntamiento, debiéndose, en aplicación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, registrar la inversión pendiente de financiación pública como gasto público del Ayuntamiento, incrementando el déficit público. A 31 de diciembre de 2015, según figura en el Boletín Estadístico del Banco de España, el citado Comité incrementó la deuda financiera efectiva mantenida por el Ayuntamiento en un importe estimado de 256 millones de €, como préstamo de asociación público-privada por la construcción del tranvía.

En el Informe se formulan recomendaciones de distinta naturaleza. Unas recomendaciones se dirigen a las entidades fiscalizadas en relación con actuaciones aún en curso como consecuencia del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza. Otras recomendaciones van orientadas tanto a las entidades fiscalizadas como a otras entidades locales, y en ellas se hacen un conjunto de consideraciones a tener en cuenta en la construcción y explotación de grandes infraestructuras para la prestación de servicios públicos, en particular, el de transporte público de viajeros. Entre estas últimas recomendaciones se incluyen: la necesaria disponibilidad por parte de las Administraciones afectadas de recursos suficientes para la financiación y mantenimiento de las infraestructuras y la prestación del servicio sin comprometer su equilibrio financiero; la contratación de manera ordenada y coherente de los trabajos y estudios previos para la ejecución de tales infraestructuras y su explotación, al objeto de obtener el mayor rendimiento de los resultados obtenidos, evitando duplicidades o trabajos innecesarios; la precisa observancia de mayor rigor en la tramitación de las distintas fases de preparación y adjudicación de los contratos, motivándose suficientemente la valoración de las ofertas de los licitadores, de manera que se cumpla adecuadamente con los principios de objetividad y transparencia en los procedimientos de contratación; así como la suficiente justificación de las variaciones de las unidades de obra en la ejecución de grandes infraestructuras, de modo que cuando constituyan modificaciones de los términos inicialmente acordados en los contratos formalizados sean tramitadas y aprobadas con arreglo a la normativa de contratación pública.

– Ver informe: TCuentas. Informe nº 1204-2017. Tranvía de Zaragoza