Las pruebas se han diseñado para identificar los casos en los que los ayuntamientos han seguido contratando a personas físicas –denominadas recaudadores o agentes recaudadores– para la recaudación de los ingresos municipales, o bien mantienen contratos de servicios de asistencia sin establecer las cautelas necesarias para evitar los riesgos de gestión indirecta por las empresas.

Las CONCLUSIONES a las que llega el Tribunal de Cuentas son las siguientes (págs. 80-83):

Adecuación a la legalidad del objeto de los contratos de servicios de asistencia a la función de recaudación (Subapartado II.2)

3. Conforme a las comprobaciones realizadas, 27 de los 174 ayuntamientos fiscalizados tenían contratados en 2013 servicios cuyo objeto consistía en la asistencia general a su función de recaudación. La contratación de estos servicios está directamente relacionada con el modelo de gestión recaudatoria aplicado en los ayuntamientos, habiéndolos concertado el 44% de los ayuntamientos que recaudaban directamente sus ingresos (18), el 26% de los que delegaban parcialmente la recaudación (5) y el 3% de los ayuntamientos considerados como de modelo de gestión delegada (4).

4. Del análisis de las estructuras de los servicios de recaudación municipales y del objeto de los contratos de servicios se concluye que diez de los 27 ayuntamientos (el 37%) contrataban servicios de cuyas prestaciones, por su alcance, se deduce que recaudaban indirectamente los ingresos municipales, lo que no se ajusta a la Disposición Adicional (DA) 2a del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, al artículo 106 de la LRBRL y al artículo 8 del RGR:

4.1.  En tres de estos ayuntamientos los servicios eran prestados por personas físicas, denominadas recaudadores o agentes recaudadores: 
En dos de los casos, las relaciones contractuales eran previas a la entrada en vigor del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRDLRL), en 1986. La Disposición Transitoria (DT) 9a del citado texto legal admite la posibilidad de que los recaudadores contratados a dicha fecha continuasen en el ejercicio de sus funciones durante la vigencia de los contratos, que podrían ser prorrogados de mutuo acuerdo. Dicha posibilidad de prórroga habría de mantenerse, exclusivamente, durante el tiempo prudencial necesario para que las entidades locales establecieran el servicio para recaudar directamente, con arreglo a lo previsto en la ley, o bien pudieran delegar en las diputaciones o entidades equivalentes por haber establecido estas el servicio, circunstancia actualmente extendida a todo el territorio del ámbito de la fiscalización. Sin embargo, las dos entidades que mantenían estas relaciones contractuales no realizaron, hasta la jubilación de los respectivos agentes recaudadores, actuación alguna dirigida a recaudar directamente sus ingresos o a delegarla en la comunidad autónoma. En uno de estos ayuntamientos la secuencia de prórrogas y modificaciones acordadas ha supuesto la contratación de nuevos servicios; y en el otro, su prórroga no se había formalizado.

En el tercer Ayuntamiento, la contratación del agente recaudador, que fue cesado mientras se estaban desarrollando los trabajos de fiscalización, se formalizó estando ya vigente la imposibilidad de contratar recaudadores contenida en el artículo 85 de la LRBRL, por lo que la entidad no podía acogerse al régimen transitorio recogido por la DT 9a del TRDLRL.

4. 2.  Otros tres ayuntamientos contrataron en 2013, al margen de los procedimientos establecidos por la normativa, a empresas que actuaban como servicios u oficinas de recaudación municipales. En uno de estos casos, las prestaciones a realizar por la empresa no se encontraban formalizadas por escrito, no constando en los archivos municipales los documentos de adjudicación o formalización del contrato. En las otras dos entidades, en las que no existe servicio municipal al que se encomienden funciones de recaudación, los convenios de colaboración suscritos no excluyen las prestaciones que suponen el ejercicio de facultades administrativas o el manejo de fondos públicos por parte de la empresa, apreciándose, además, que algunas de las prestaciones contratadas constituyen actos de ordenación e instrucción de los expedientes administrativos que podrían entenderse comprendidas entre las facultades reservadas a la Administración local en el sentido manifestado en sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (STS) 258/2013, de 22 de enero de 2013.

4.3.  Dos ayuntamientos disponían de contratos que contienen salvaguardas genéricas por las que se excluyen las prestaciones que impliquen el ejercicio de autoridad o la custodia de fondos públicos. Sin embargo, ninguna de ellas contaba con servicio propio municipal encargado de ejecutar las actuaciones de recaudación y los contratos incluyen prestaciones que, o bien podrían comportar el ejercicio de potestades administrativas en el 
sentido expresado en la referida STS, relativas a la organización de los expedientes de gestión, inspección y recaudación, así como a la valoración o tratamiento de los documentos administrativos generados en el ejercicio de estas funciones, o bien implicaban el manejo directo de fondos públicos.

4.4. Los otros dos ayuntamientos acuden al contrato de gestión de servicios públicos con la modalidad de concierto. Este contrato es una modalidad de prestación indirecta de los servicios públicos, naturaleza que no comparten las funciones administrativas contratadas y que no se encuentra permitida en relación con las funciones que impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos. La tipificación de este contrato, además, les ha permitido establecer una duración de la prestación de 25 años, un plazo muy superior al máximo que habilita la normativa para los contratos de servicios (artículos 198 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y 254 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público). Además, ambos contratos incluyen tareas que pueden considerarse reservadas a la Administración en el sentido manifestado en la STS 258/2013 y otras que implican el manejo directo de fondos públicos, si bien una de las entidades habría limitado dichas prestaciones en el Reglamento General de Gestión y Recaudación de Tributos Locales al atribuir la gestión recaudatoria al Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación Municipal y regular las funciones que corresponden a la jefatura del servicio, estando a su cargo el manejo, custodia y fiscalización de los fondos recaudados, así como de toda documentación e información.

Con posterioridad al ejercicio fiscalizado, tres de estos ayuntamientos han adoptado acuerdos dirigidos a la delegación en la respectiva comunidad autónoma uniprovincial de las funciones de recaudación gestionadas indirectamente hasta ese momento; dos de ellos han acordado la creación de un servicio de recaudación municipal; y otros dos han procedido a licitar el servicio de asistencia y colaboración en la recaudación.

5. En las restantes diecisiete entidades fiscalizadas que mantenían en 2013 contratos de servicios de asistencia a la función de recaudación, aun cuando se observan circunstancias propias de la gestión indirecta, su alcance no resulta suficiente para concluir sobre la concurrencia de dicha situación, si bien se aprecia una elevada dependencia respecto de los medios personales y técnicos proporcionados por las empresas adjudicatarias en una función administrativa de valor estratégico y esencial para la financiación de la actividad municipal.

5. 1.  Se observa un riesgo elevado de dependencia en dos ayuntamientos que prorrogaron los contratos de servicios, bien de forma tácita, o bien expresa por un tiempo que excede el plazo máximo establecido para ese tipo de contratos en la normativa, determinando, por tanto, que el servicio de colaboración a la recaudación en estos ayuntamientos se haya prestado sin cobertura contractual durante un periodo de tiempo, lo que no se ajusta a la normativa reguladora de la contratación pública y a sus principios rectores, en particular, a los de publicidad y concurrencia.

5.2.  Se ha apreciado riesgo de gestión indirecta en dos ayuntamientos que adoptando un modelo de gestión directa no disponían de una estructura de recaudación propia, siendo así que su existencia constituye un requisito mínimo y esencial para que los servicios contratados puedan ser calificados de asistencia y colaboración a un servicio municipal y no sustitutos de estos servicios. 
Aun cuando la insuficiencia de medios materiales y personales se reitera por las entidades como justificación para la contratación de estos servicios, en general esta motivación es genérica y no existe constancia de que su fundamentación se soporte en evaluaciones de las necesidades del servicio y en comparaciones de las alternativas al contrato -dotación de medios municipales o delegación en el ente territorial correspondiente-.

5.3.  Se observan riesgos en aquellos casos en los que las entidades no han establecido las debidas cautelas en los contratos para evitar que se ejerciten facultades que se encuentran reservadas a la Administración. A este respecto, dos de los contratos referidos no incluían las cláusulas habituales por las que se excluye de la prestación del servicio las actuaciones que impliquen el ejercicio de autoridad administrativa; cuatro presentaban un objeto contractual indeterminado; cinco incluían la prestación de un servicio de caja por parte de las empresas que supone el manejo de fondos públicos; seis preveían que la gestión de los expedientes se desarrollara y custodiara fuera de las dependencias municipales, lo que podría determinar la realización por estas de actos de ordenación e instrucción de los expedientes reservados a la Administración en el sentido manifestado por el Tribunal Supremo en la STS 258/2013; catorce contratos establecían un precio variable por la prestación del servicio, que se determinaba como un porcentaje de la recaudación obtenida en el periodo voluntario, a modo de premio incentivador de la cobranza, circunstancia que puede relacionarse con la atribución a la empresa de capacidades de planificación y organización de los procesos de recaudación que le permitan incidir en el resultado de la prestación; en ocho contratos, las aplicaciones en las que se registra la información de la gestión objeto de la contratación son propiedad exclusiva de la empresa; y en uno de los contratos no se preveían fórmulas de rendición y aprobación de cuentas y no se establecían los cauces de control por parte de los servicios municipales.

5.4.  Se han detectado, asimismo, riesgos derivados de las deficiencias y debilidades en los flujos de información entre las empresas y los servicios municipales en los casos en los que estos no tienen acceso directo a la información de gestión recaudatoria, que archiva y custodia la empresa de servicios; no se ha atribuido a ningún órgano municipal la supervisión y control de la información remitida por la empresa; la empresa de servicios no le suministra la información de la gestión recaudatoria; o la información no cuenta con el detalle adecuado para su contabilización, siendo la primera de las circunstancias mencionadas la más generalizada al apreciarse en seis de las entidades analizadas.

A la vista de las anteriores conclusiones, el Tribunal de Cuenta formula las siguientes RECOMENDACIONES:

3. Dado el valor estratégico y esencial de la recaudación para la financiación de la actividad municipal, con anterioridad a la contratación de servicios de asistencia a la gestión recaudatoria, los gestores municipales deberían evaluar posibles riesgos de gestión indirecta y de dependencia de las empresas que les presten el servicio, respecto de los medios personales y técnicos, que pueda conllevar la externalización de gran parte de las tareas de recaudación. En especial, debería extremarse el rigor en la fase de planificación para impedir urgencias innecesarias en la tramitación de los procedimientos, asegurando la mejor descripción técnica de las necesidades a cubrir, así como evitar la realización de prestaciones contractuales extemporáneas -más allá de la vigencia del contrato original-.
4. En estos contratos, por suponer la intervención en el ejercicio ordinario de competencias administrativas y por suplir la carencia de medios personales, deberían adoptarse las cautelas necesarias para evitar incurrir en supuestos de ejercicio de potestades administrativas por parte de los trabajadores de las empresas contratistas así como de cesión de trabajadores, de acuerdo, en este caso, con la Moción del Tribunal de Cuentas sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la administración contratante en virtud de sentencias judiciales, aprobada por su Pleno el 26 de febrero de 2009. En cualquier caso, sería conveniente llevar a cabo un seguimiento cercano de la ejecución de los contratos, siendo necesario que quede adecuadamente garantizado tanto el acceso directo por los servicios municipales a la información de la actividad desarrollada por las empresas, como su dirección, supervisión y control.
5. En las entidades en las que, por los distintos motivos expuestos en el Proyecto de Informe, se ha apreciado la contratación de servicios que suponen una gestión recaudatoria indirecta de alguno de sus ingresos, deberían revisarse los acuerdos en vigor y realizarse las actuaciones necesarias para regularizar su situación con la finalidad de asumir la gestión recaudatoria municipal o de delegarla en la diputación provincial o comunidad autónoma uniprovincial correspondiente.
6. Deberían adoptarse por los ayuntamientos de menos de 20 mil habitantes las medidas oportunas para que la función de tesorería se desempeñe por funcionarios con habilitación nacional, o, en caso de imposibilidad de tal extremo, para que se garantice su supervisión por funcionarios de la correspondiente diputación provincial o comunidad autónoma uniprovincial.

– Ver informe: TCuentas.Informe 1182-2016.Servicios de recaudación