INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN ÓRGANO DE CONTROL EXTERNO PROPIO, PERIODO 2013-2014.

El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por las entidades locales de las comunidades autónomas que no disponen de OCEx propio (como son Cantabria, Castilla-la Mancha, Extremadura, La Rioja y Región de Murcia). En cuanto a los ámbitos objetivo y temporal, la fiscalización ha abarcado los expedientes de contratación administrativa formalizados por las entidades locales en el periodo 2013-2014, con independencia del ejercicio en el que se hubiera iniciado su tramitación, y de aquellos a los que se hubiera extendido su ejecución.

A fecha de 19 de septiembre de 2016, de las 1.923 entidades locales de las comunidades autónomas sin OCEx propio, 1.861 entidades locales habían remitido información sobre los contratos celebrados en el ejercicio 2013, lo que representa el 97% de esas entidades, incumpliendo aún dicha obligación legal un total de 66 entidades −doce de ellas sin actividad y siete en proceso de disolución‒. Del ejercicio 2014 habían remitido información a dicha fecha sobre los contratos celebrados 1.825 entidades, lo que representa el 95% de las mismas, incumpliendo todavía dicha obligación legal 98 entidades −doce siguen sin actividad y siete en proceso de disolución‒.

Según resulta de la información remitida al Tribunal de Cuentas, los contratos de obras fueron la parte más sustancial de la contratación efectuada por las entidades locales de las comunidades autónomas sin órgano de control externo propio, durante el periodo 2013-2014, representando el 35,58% del total de los contratados comunicados, seguidos de los contratos de servicios y de suministro, que constituyeron el 34,05% y 16,54% de los contratos celebrados, respectivamente.

En cuanto al importe contratado destaca el correspondiente a los contratos de gestión de servicios públicos, que supuso el 40,72% del total, seguido de los contratos de servicios y de obras, que constituyeron el 23,53% y 20,29% del importe de los contratos formalizados, respectivamente.

Cabe señalar que la selección de los contratistas se produjo en 4.177 contratos por procedimiento negociado, cuyo importe ascendió a 278.577 miles de euros, lo que representa el 59,35% del total de contratos celebrados y el 15,29 % de su importe, mientras que en 1.950 contratos la selección se produjo mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios, por un importe de 1.337.809 miles de euros, lo que constituye el 27,71% de los contratos celebrados y el 73,41% del importe total contratado.

Del análisis de los resultados obtenidos respecto de los contratos fiscalizados, se extraen las siguientes CONCLUSIONES generales:

En relación con el cumplimiento por parte de las entidades locales de la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas la información sobre los contratos celebrados en los ejercicios 2013 y 2014 (Subapartado II.1)

1. Las entidades locales de las comunidades autónomas sin Órgano de Control Externo propio no cumplieron en su mayoría la obligación de remitir de oficio al Tribunal de Cuentas la información contractual en los términos establecidos en la normativa sobre contratación y en la Instrucción sobre Remisión al Tribunal de Cuentas de los Extractos de los Expedientes de Contratación y de las Relaciones Anuales de los Contratos celebrados por las Entidades del Sector Público Local, publicada mediante Resolución de 10 de mayo de 2012. Así, sólo enviaron motu proprio información contractual correspondiente al ejercicio 2013 en plazo 910 entidades, y 1.123 entidades la correspondiente a 2014. No obstante, posteriormente y a expresa solicitud de este Tribunal de Cuentas, las entidades locales que remitieron la información de los ejercicios 2013 y
2014 ascendieron a 1.861 y 1.825, respectivamente, que representan el 97% del total, en el primer caso, y el 95%, en el segundo.

En relación con la preparación de los contratos (Epígrafe II.3.1)

Justificación de la necesidad de la contratación (Subepígrafe II.3.1.2)

2. No constan incorporados en las actuaciones preparatorias de veintinueve expedientes fiscalizados los preceptivos informes de los servicios promotores justificativos de la necesidad de la contratación y de la extensión de las necesidades que pretendieron cubrirse con el contrato proyectado, así como sobre la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas.

En veintiún expedientes, la necesidad de la contratación se motivó en informes emitidos en términos genéricos y sin concretar las circunstancias específicas existentes en el momento en el que se propuso la tramitación del expediente.

Cálculo del presupuesto y régimen económico de los contratos (Subepígrafe II.3.1.3)

3. Se han detectado algunas deficiencias en el cálculo y determinación de los presupuestos de licitación de diecinueve contratos, bien por no haberse aportado o acreditado los cálculos y datos tenidos en cuenta para su cuantificación, por no ser suficiente la información remitida, o por tomarse como referencia el precio de adjudicación de los contratos anteriores sin que conste que se hubiese considerado la posible variación de los precios de mercado, no habiendo podido comprobarse en ciertos casos si resultaron adecuados a las prestaciones objeto de la contratación.

En los pliegos de cláusulas administrativas particulares de seis expedientes se observa una cierta indeterminación del régimen económico del contrato y de la retribución del contratista, lo que incide negativamente en la información que debe ponerse a disposición de los licitadores, así como en los principios de publicidad y transparencia informadores de la contratación pública.

Determinación del objeto de los contratos (Subepígrafe II.3.1.4)

4. Se observa una insuficiente determinación del objeto en los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas de once contratos, dejando, en la mayoría de los casos, la concreción de algunas de las características, requisitos y condiciones del mismo al criterio de los licitadores, cuando estos extremos deben fijarse unilateralmente por la Administración antes de la licitación para que las empresas interesadas puedan preparar las ofertas en coherencia con los requisitos y las necesidades reales de la Administración.

Redacción de proyectos y tramitación de obras (Subepígrafe II.3.1.5)

5. En diez contratos de obras se han observado deficiencias en la tramitación de sus actuaciones preparatorias, bien por ser sus proyectos incompletos, no haberse emitido el preceptivo informe de supervisión, o por calificarse indebidamente como obras complementarias.

En relación con la tramitación de los expedientes (Epígrafe II.3.2)

Tramitación de emergencia (Subepígrafe II.3.2.1)

6. En uno de los dos expedientes tramitados por el procedimiento de emergencia que han sido fiscalizados no se motivó adecuadamente la necesidad de acudir a este procedimiento al conocer la entidad la necesidad de realizar actuaciones desde meses antes de la adjudicación de ese contrato. La tramitación de emergencia es excepcional y debe utilizarse con un criterio restrictivo y exclusivamente en los supuestos legalmente previstos, cuando sea indispensable para hacer frente a un acontecimiento imprevisible para el órgano de contratación que revista una extraordinaria gravedad y cuya solución no pueda lograrse mediante alguno de los restantes procedimientos de contratación previstos en la Ley. En los dos expedientes examinados se produjeron demoras en su tramitación, lo que resulta incongruente con la emergencia invocada en ambos casos.

Tramitación de urgencia (Subepígrafe II.3.2.2)

7. En el 93% de los expedientes tramitados por el procedimiento de urgencia fiscalizados, no se ha aportado la correspondiente declaración de urgencia o la remitida no ha justificado adecuadamente la tramitación mediante dicho procedimiento -que implica la reducción a la mitad de los plazos de la licitación y, particularmente, para la presentación de ofertas-, habiéndose fundamentado aquella en declaraciones genéricas o en circunstancias que eran previsibles para el órgano de contratación, con la consiguiente repercusión que ello puede ocasionar en la concurrencia de las ofertas. Además, en ocho de los dieciséis expedientes, se produjeron retrasos en la tramitación y ejecución de los contratos, lo que resulta incongruente con la tramitación urgente.

En relación con los criterios de adjudicación (Epígrafe II.3.3) Definición de los criterios de adjudicación (Subepígrafe II.3.3.1)

8. En catorce expedientes los criterios de adjudicación no se definieron adecuadamente en los pliegos de cláusulas administrativas, lo que ocasiona que pudieran presentasen ofertas heterogéneas y de difícil valoración, que no guardaran relación con el objeto contractual, o que afectaban a características de las prestaciones que debían haberse determinado previamente por la Administración. Asimismo, en diez contratos se incluyeron indebidamente como criterios de adjudicación extremos que se referían a la solvencia técnica y profesional y que, por tanto, no debieron utilizarse en la adjudicación sino en la fase previa para evaluar la aptitud de las empresas. En otros cuatro contratos se incluyeron criterios que no fueron acordes con los principios de igualdad de trato y no discriminación.

Ponderación de los criterios de adjudicación (Subepígrafe II.3.3.2)

9. En tres contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con múltiples criterios de adjudicación, estos criterios, calificados como cuantificables automáticamente, no iban acompañados de fórmulas para la asignación de los puntos de los correspondientes baremos, incluían indebidamente un juicio de valor para su valoración, o de la aplicación de la fórmula resultaban puntuaciones desproporcionadas. En dos contratos no se diferenciaron los criterios cuantificables automáticamente de los valorables en función de un juicio de valor, y en otros dos no se previó la constitución y funcionamiento del comité de expertos para realizar la valoración de ofertas según estos criterios dependientes de un juicio de valor. En doce expedientes, alguno de los criterios de adjudicación se distribuyó en el pliego de cláusulas administrativas particulares en diferentes subcriterios, sin desglosarse el baremo general del criterio en los correspondientes baremos específicos para cada uno de los subcriterios, lo que no es coherente con el principio de transparencia que ha de informar la contratación pública. En dos contratos se establecieron criterios de adjudicación con umbrales de saciedad, lo que desincentiva la competencia en detrimento de los principios de eficacia y economía.

Criterios para la valoración de los precios de las ofertas (Subepígrafe II.3.3.3)

10. En veinticinco contratos no se incluyó el precio entre los criterios de adjudicación, las bajas económicas de las ofertas fueron escasamente valoradas al otorgarse una escasa relevancia a las mismas, siendo así que se previó su valoración por tramos o valores fijos predeterminados de bajas, o se valoró el precio en torno a la media y no en función de las mayores bajas, lo que no resulta coherente con los principios de adecuación del precio al mercado y de economía en la gestión de los fondos públicos.

Regulación y valoración de las ofertas con valores anormales o desproporcionados (Subepígrafe II.3.3.4)

11. El carácter desproporcionado o anormal de las ofertas presentadas a la licitación de once contratos se estableció en un porcentaje sobre el presupuesto de licitación y no sobre la media de las bajas ofertadas, lo que induce a la presentación de ofertas con bajas iguales o muy próximas al porcentaje prefijado. De hecho, en algunos de esos contratos los licitadores presentaron ofertas con un mismo importe y con una baja igual al límite fijado. En otros doce expedientes no se especificó el porcentaje de baja sobre la media, se fijó una cuantía predeterminada para considerar las ofertas anormales; se establecieron criterios subjetivos para la valoración de la anormalidad de las ofertas; solo se preveía la concesión del trámite de audiencia en caso de que se tratase del licitador con mayor puntuación global; o no se emitió el correspondiente informe de valoración técnica de las justificaciones presentadas por los licitadores con ofertas incursas en valores anormales o desproporcionados.

Las mejoras como criterio de adjudicación (Subepígrafe II.3.3.5)

12. El criterio de adjudicación referido a las mejoras no se estableció adecuadamente en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del 30% de los contratos adjudicados por procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, al no fijarse sobre qué elementos y bajo qué requisitos y modalidades quedaba autorizada su presentación, lo que no resultó conforme con los principios de publicidad, transparencia y objetividad que han de informar la contratación pública. En cinco expedientes, las mejoras, aun siendo calificadas como criterios valorables automáticamente, no iban acompañadas de fórmula alguna para su valoración o requerían un juicio de valor para su puntuación. En tres contratos se valoraban las mejoras a ofertar exclusivamente en atención a la valoración económica de las mismas efectuada por cada licitador sin otra consideración sobre las características, calidad y naturaleza en relación al objeto del contrato, lo que no se ajusta a la normativa de contratación.

En relación con la adjudicación de los contratos (Epígrafe II.3.4)

Competencia para contratar (Subepígrafe II.3.4.1)

13. Cuatro contratos fueron licitados y adjudicados por un ayuntamiento en ejecución de un convenio administrativo de colaboración suscrito entre esa entidad y otros tres ayuntamientos, según el cual los tres últimos delegaban en el primero la tramitación conjunta de las actuaciones preparatorias del expediente y de la adjudicación de los contratos, reservándose cada ayuntamiento la gestión de las actuaciones posteriores a su adjudicación. Esta actuación no estaba regulada en el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público ni en la Directiva 18/2004.

Para la celebración de tres contratos una sociedad municipal encomendó al ayuntamiento del que depende la gestión de la contratación de unos suministros, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, al no tener la condición el ayuntamiento de medio propio de la sociedad municipal; tampoco tendría encaje en la encomienda de gestión prevista en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al comprender actuaciones más amplias que las materiales, técnicas o de servicio propias de dicha figura.

Valoración de ofertas y selección de adjudicatarios (Subepígrafe II.3.4.2)

14. En dieciocho expedientes la valoración de las ofertas presentaba incidencias siendo así que, según los casos, todas o algunas de las puntuaciones otorgadas en los informes carecían de motivación o esta era insuficiente; o incluían valoraciones al margen de las fórmulas establecidas en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, constando en algunos supuestos únicamente en un cuadro de puntuaciones. En quince contratos, la incidencia consistió en el establecimiento en estos informes de subcriterios o baremos más específicos de los previstos en los respectivos pliegos.

En los seis expedientes tramitados mediante procedimiento negociado que han sido fiscalizados, no se ha acreditado documentalmente que se llevara a cabo negociación con las empresas consultadas, lo que, además de no ser conforme a la norma, desvirtúa la naturaleza de este procedimiento.

En el expediente tramitado mediante diálogo competitivo que ha sido examinado, los diálogos con los licitadores se mantuvieron por la mesa especial del diálogo competitivo en lugar de por el órgano de contratación, y la oferta propuesta para la adjudicación del contrato no fue evaluada según los criterios de adjudicación, actuaciones que no se ajustaron a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

En relación con el afianzamiento de los contratos (Epígrafe II.3.5)

15. Se han observado diversas deficiencias en la constitución de las fianzas definitivas de doce contratos, entre otros motivos, por haberse hecho por cuantías inferiores a las previstas legalmente o por exigirse teniendo en cuenta una sola anualidad cuando los contratos tenían un plazo plurianual.

En relación con la ejecución de los contratos (Epígrafe II.3.6) Control de la ejecución de los contratos (Subepígrafe II.3.6.1)

16. En veintitrés expedientes se han producido incidencias en su ejecución al no acreditarse la correcta y completa ejecución del objeto del contrato, o no haberse ejercido por las entidades locales los correspondientes controles para asegurar su debido cumplimiento.

Demora en la ejecución (Subepígrafe II.3.6.2)

17. En la ejecución de quince contratos se han producido significativas demoras, al no estar amparadas en la concesión de prórrogas o suspensiones acreditadas documentalmente, debiendo destacarse dos de ellos que fueron tramitados por el procedimiento de urgencia. También se han detectado demoras en la emisión del acta de comprobación de replanteo de un contrato, así como la existencia de dos obras que no se han iniciado o se encuentran paralizadas.

Prórroga de los contratos (Subepígrafe II.3.6.3)

18. En cuatro expedientes la prórroga del plazo de ejecución se concedió extemporáneamente, sin estar debidamente fundamentada, o sin encontrarse amparada legalmente, al preverse aquella una vez extinguido el contrato.

Modificaciones contractuales (Subepígrafe II.3.6.4)

19. Quince contratos fueron objeto de modificaciones contractuales sin tramitar el correspondiente expediente de modificación, sin que tuvieran la debida cobertura contractual o sin que se haya justificado suficientemente la concurrencia de alguna de las causas legalmente previstas.

La modificación de dos contratos se llevó a cabo al amparo de una cláusula del pliego de cláusulas administrativas particulares que no detallaba de forma clara las condiciones en que podía hacerse uso de su aplicación, así como el alcance y límites de las modificaciones, o sin que incluyera expresamente las instalaciones objeto de modificación.

Recepción y liquidación de los contratos (Subepígrafe II.3.6.5)

20. En seis contratos no se han subsanado o no se ha acreditado la subsanación de los defectos detectados en las obras que habían sido ejecutadas, lo que ha motivado en algunos casos que no hayan sido recibidas de conformidad o liquidadas.

Resolución de los contratos (Subepígrafe II.3.6.6)

21. Dos contratos fueron resueltos. El primero, por la demora en el cumplimiento de los plazos por el contratista, sin que se haya concluido el procedimiento para la exigencia de los daños y perjuicios irrogados a la Administración. El segundo, de mutuo acuerdo, sin que se haya acreditado que no concurría otra causa de resolución que fuera imputable al contratista y se hiciera innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato.

Pagos al contratista (Subepígrafe II.3.6.7)

22. Se detectan algunas incidencias en la facturación de ciertos contratos fiscalizados, tales como la falta de la diligencia de conformidad administrativa en las facturas de nueve de ellos no obstante ser un requisito previo necesario para su abono a los contratistas, o el abono de las facturas de once contratos con retraso respecto al plazo legal.

En relación con incidencias en contratos anteriores a los expedientes examinados (Epígrafe II.3.7)

23. La ejecución de diez contratos previos a los examinados en la presente fiscalización se extendió hasta que se formalizaron los siguientes, más allá del plazo de vigencia previsto contractualmente, lo que dio lugar a que se prestaran los correspondientes servicios durante un cierto tiempo sin cobertura contractual.

En relación con el grado de cumplimiento de las recomendaciones efectuadas en los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas en años anteriores y en las Resoluciones de la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas relativas a la contratación (Epígrafe II.3.8)

24. Si bien se observa un cierto avance en el cumplimiento de algunas de las recomendaciones formuladas por este Tribunal de Cuentas en los Informes de Fiscalización de contratos correspondientes a los ejercicios 2009, 2010 y 2011, así como de las correspondientes Resoluciones de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, dichas recomendaciones, referidas fundamentalmente a los criterios de adjudicación, a los informes técnicos de valoración y a la elaboración, supervisión y replanteo de los proyectos de obras, continúan en la mayor parte de los casos plenamente vigentes, y deben ser objeto de reiteración.

En relación con la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (Subapartado II.4)

25. Con carácter general, las entidades locales de las comunidades autónomas sin Órgano de Control Externo propio no hicieron uso de las previsiones contenidas en la Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, al no establecer en los pliegos de cláusulas administrativas particulares la preferencia en la adjudicación de los contratos de las proposiciones presentadas por aquellas empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, hubieran adoptado medidas en materia de igualdad o bien condiciones especiales de ejecución con el fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo.

Dieciséis de los expedientes contractuales examinados han tenido por objeto servicios de residencia de mayores, centros de día, de ayuda a domicilio y de servicio de comidas a domicilio, así como la construcción de un centro de servicios sociales y desarrollo para poder llevar a cabo la gestión de estos servicios con el fin de favorecer la conciliación de la vida laboral, familiar y personal.

– Ver informe (sin anexos): tcuentas-i-1178-2016-entidades-locales-ccaa-sin-ocex