La presente fiscalización da continuidad al control de la contratación pública periódicamente realizado por este Tribunal haciéndolo extensivo en este caso al área de la Administración Económica del Estado, constituida por los departamentos ministeriales de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA); Economía y Competitividad (MINECO); Empleo y Seguridad Social (MEYSS); Fomento (MFTO); Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP); Industria, Energía y Turismo (MINETUR); y Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI). En este contexto, conforman el ámbito subjetivo de la fiscalización los órganos de contratación de los ministerios indicados así como los de sus organismos autónomos y agencias estatales dependientes. También han sido fiscalizados los consorcios participados mayoritariamente por el MINECO que tienen la consideración de Administraciones Públicas a los efectos del TRLCSP en virtud de su artículo 3.2.d). No entran en cambio dentro del ámbito subjetivo de la fiscalización las entidades gestoras de la Seguridad Social, las entidades estatales autónomas, las sociedades estatales ni otros entes dependientes de los ministerios indicados, que son objeto de otros informes sectoriales de fiscalización.

III.1. CONCLUSIONES
Se exponen a continuación las conclusiones más significativas deducidas de los resultados de la fiscalización.

III.1.1. En relación con el cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de documentación al Tribunal de Cuentas
III.1.1.1.- Con carácter general los Ministerios y Organismos fiscalizados han cumplido con la obligación formal de remisión al Tribunal de Cuentas de sus relaciones certificadas de contratos en cumplimiento del artículo 40.2 de la LFTCU.
III.1.1.2.- Sin embargo, no han sido remitidos de oficio en todos los casos algunos expedientes de contratos que figuraban incluidos en las relaciones certificadas y que eran de remisión obligatoria conforme al artículo 29.1 del TRLCSP y por tanto han debido ser expresamente reclamados por este Tribunal, si bien se ha observado un mayor grado de cumplimiento con respecto a la situación de años anteriores.
III.1.1.3.- Los expedientes de contratación remitidos para su fiscalización estaban en muchas ocasiones incompletos, por lo que este Tribunal ha debido dirigirse a los órganos de contratación correspondientes para reclamar la documentación que en cada caso faltaba, existiendo casos en los que, a pesar de esta reclamación, no se ha podido llegar a completar el expediente.
III.1.1.4.- También se han observado deficiencias en la remisión al Tribunal de Cuentas de la información sobre las incidencias producidas en el curso de la contratación a la que se refiere el artículo 29.2 del TRLCSP (las modificaciones, prórrogas o variaciones de plazos, variaciones de precio e importe final, la nulidad y la extinción normal o anormal de los contratos), produciéndose en algunos casos incumplimientos reiterados de esta obligación al no remitirse la documentación dentro de los plazos legalmente señalados para ello, singularmente por parte de la Dirección General de Carreteras y la Dirección General de Ferrocarriles de la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento.

III.1.2. En relación con el análisis de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de los Pliegos de Prescripciones Técnicas
III.1.2.1.- Los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) exigieron como medio acreditativo de la solvencia técnica, económica y financiera de los licitadores, en los supuestos legalmente procedentes, estar en posesión de una determinada clasificación. Sin embargo, en un número significativo de expedientes, no se concretaron los medios de acreditación de la solvencia para las empresas no españolas de Estados miembros de la Unión Europea, toda vez que no les resultaba exigible aportar clasificación, de acuerdo con el artículo 66 del TRLCSP.
III.1.2.2.- En un número relevante de contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con varios criterios de adjudicación se han incluido indebidamente las características de las empresas como criterios de adjudicación, no se han distinguido adecuadamente los criterios de adjudicación susceptibles de ser valorados mediante la aplicación de fórmulas y los criterios de valoración de ofertas dependientes de un juicio de valor, o se han incluido límites máximos en la valoración de determinados criterios (normalmente el criterio precio) que pueden desincentivar a los licitadores a ofrecer bajas razonables en sus ofertas económicas (los denominados umbrales de saciedad), prácticas que podrían resultar contrarias a los preceptos del TRLCSP y no ajustarse a los principios de eficiencia, economía, libertad de acceso a las licitaciones, transparencia de los procedimientos e igualdad de trato entre los candidatos.
III.1.2.3.- En un gran número de casos, los PCAP no han recogido con detalle y garantía suficientes el modo en que el órgano de contratación ha de llevar a cabo la supervisión de la actuación del contratista en el desarrollo de la ejecución del contrato. La inclusión de este tipo de cláusulas en los PCAP con la precisión que requiere el artículo 94 del RGLCAP tiene como finalidad asegurar el adecuado cumplimiento de las prescripciones del contrato mediante el ejercicio de las potestades administrativas de dirección, inspección y control que confiere al órgano de contratación nuestro ordenamiento jurídico, evitando con su adecuada definición y posterior desempeño, muchas de las incidencias que pueden surgir a lo largo de la ejecución del contrato.
III.1.2.4.- Se ha observado un gran número de casos en los que los PCAP que preveían el procedimiento negociado sin publicidad como procedimiento de adjudicación no incluyeron los aspectos económicos y técnicos que habían de ser objeto de negociación con las empresas, tal y como exigen el artículo 176 del TRLCSP y el artículo 67.2, letra l), del RGLCAP.
III.1.2.5.- En los pliegos de algunos contratos adjudicados por procedimiento negociado se incluyeron cláusulas que no se ajustaban a la naturaleza ni a la regulación de este procedimiento, como es el caso de las cláusulas reguladoras del tratamiento a dar a las ofertas desproporcionadas o anormales, cuando se han trasladado literalmente de los PCAP propios de procedimientos abiertos.
III.1.2.6.- Con frecuencia los PPT no se ajustaron a lo previsto en los artículos 67 y 68 del RGLCAP al incorporar cláusulas propias de los PCAP.
III.1.2.7.- En algunos contratos de servicios que tuvieron por objeto suplir la carencia de medios personales, los PCAP no incluyeron garantías suficientes para evitar posibles supuestos de cesión de trabajadores, prohibida por el artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores, al no ajustarse a las Instrucciones sobre buenas prácticas para la gestión de las contrataciones de servicios y encomiendas de gestión a fin de evitar incurrir en supuestos de cesión ilegal de trabajadores, dictadas por las Secretarías de Estado de Presupuesto y de Administraciones Públicas en diciembre de 2012.
III.1.2.8.- En algunos contratos de servicios que tuvieron por objeto el apoyo o la asistencia a los órganos de gestión en el ejercicio ordinario de sus competencias se incluyó en los pliegos la realización de actividades que podrían formar parte intrínseca y sustantiva de procedimientos administrativos que comportan el ejercicio de potestades administrativas, lo que está prohibido por el artículo 301 del TRLCSP y es contrario al artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público.

III.1.3. En relación con el análisis del cumplimiento de los requisitos legales en las fases de preparación, adjudicación y formalización de los contratos
III.1.3.1. En diversos supuestos analizados se ha constatado que las actas levantadas por las correspondientes mesas de contratación no contenían una motivación suficiente acerca de la aplicación que a cada caso concreto se ha hecho de los criterios de valoración de las ofertas presentadas, o no han contado con informes técnicos debidamente motivados a tal efecto.
III.1.3.2. En algunos casos se utilizó un sistema de valoración de los criterios no evaluables mediante fórmulas a través del que se dio preponderancia a la empresa que venía prestando el servicio con anterioridad. La experiencia, que puede ser utilizada como criterio de solvencia técnica, no puede en ningún caso valorarse como criterio de adjudicación y, por tanto, esta práctica puede ser considerada contraria al principio de libre competencia.
III.1.3.3. Con carácter general, en los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad no se han negociado las condiciones del contrato con las empresas invitadas a presentar ofertas, infringiéndose con ello la previsión establecida a este respecto por el artículo 178 del TRLCSP.
III.1.3.4. En algunos expedientes tramitados mediante procedimiento negociado sin publicidad la invocación de las causas habilitantes para recurrir a esta forma de adjudicación ha resultado excesivamente genérica, o se ha limitado a la mera cita del precepto pertinente, sin motivar ni acreditar de forma suficiente la concurrencia efectiva de la causa invocada.
III.1.3.5. En las ocasiones en las que se ha tramitado un procedimiento negociado invocando la existencia de una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación (artículo 170, letra e), del TRLCSP), ha sido frecuente la constatación por parte de este Tribunal de que en realidad la urgencia derivaba de imprevisiones o defectos de tramitación achacables al órgano de contratación que no se correspondían con las situaciones a las que verdaderamente atiende este precepto, ni tampoco ha quedado acreditado en los expedientes que la cobertura del servicio no hubiera sido posible mediante la aplicación de la tramitación de urgencia regulada en el artículo 112 del TRLCSP.
III.1.3.6. En un elevado número de expedientes relativos a contratos adjudicados por procedimiento abierto con varios criterios de valoración, la adjudicación se produjo con bajas que oscilaron entre el 25% y el 50% sobre el precio de licitación lo que puede ser indicativo de que no se ha llevado a cabo una correcta estimación de los presupuestos o que esta se ha realizado sin ajustarse a los precios de mercado, como exigen los artículos 87.1 y 88.2 del TRLCSP. Con carácter general los órganos de contratación han puesto de manifiesto que la crisis económica ha traído como consecuencia un considerable aumento de empresas en las licitaciones y unas ofertas económicas que, por lo general, presentan bajas mucho mayores que las que se presentaban en años anteriores, lo que precisamente, a juicio de este Tribunal de Cuentas, obliga a realizar un especial esfuerzo en la realización de una correcta estimación de los presupuestos de los contratos, teniendo en cuenta los actuales precios de mercado derivados de la presente situación económica.
III.1.3.7. En algunos expedientes de contratos de obras que reunían los requisitos para ello, no ha sido acreditada la inclusión de la partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos de aportación estatal del presupuesto de la obra que establece con carácter preceptivo el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, para financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística (partida conocida como el 1% cultural).

III.1.4. En relación con el análisis de la ejecución de los contratos y de las incidencias producidas
III.1.4.1. En general, la mayoría de los contratos de obras celebrados han visto afectada su ejecución con retrasos y modificaciones contractuales que han alterado los costes y los plazos de terminación inicialmente previstos. En algunos casos las modificaciones han tenido como objeto o como resultado una minoración del gasto inicialmente previsto al suspenderse determinados trabajos o recortarse el alcance de los mismos, debido a las restricciones presupuestarias operadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. Esta circunstancia se ha hecho especialmente visible en los ministerios inversores en obra pública y por tanto ha tenido especial impacto en el MFTO y en el MAGRAMA. Sin embargo, y a pesar de esta limitación, este Tribunal ha constatado que han sido mayores, tanto en número como en cuantía, en estos mismos Ministerios, las modificaciones contractuales que llevaron aparejados incrementos del coste de las obras.
III.1.4.2. En el caso del MAGRAMA se ha observado el traspaso de algunos expedientes de obras entre la Dirección General del Agua (Secretaría de Estado de Medio Ambiente) y algunas Confederaciones Hidrográficas por insuficiencias de crédito de la primera que no se daban sin embargo en las segundas. Ello revela que, con independencia de las dificultades de gestión derivadas de las restricciones presupuestarias que este Tribunal de Cuentas no puede ignorar, la planificación presupuestaria a nivel del Departamento y sus organismos dependientes en conjunto, podría no haber sido la más adecuada en lo que respecta a la satisfacción de las necesidades de interés general a cubrir mediante la contratación pública.
III.1.4.3. Un número significativo de modificaciones incluyeron mejoras, adaptaciones a la normativa, o reformas que eran perfectamente previsibles o incluso fáciles de poder ser conocidas en el momento de redactar los proyectos iniciales y sin embargo no fueron incluidas en ellos. En este sentido, los proyectos incompletos o poco exhaustivos exigieron la aprobación posterior de sucesivas modificaciones que acarrearon incrementos en los costes que, en general, pudieron desvirtuar las bajas inicialmente conseguidas en la licitación.
III.1.4.4. La Dirección General de Carreteras y la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento han incumplido de forma reiterada y durante años los plazos establecidos en la legislación reguladora de la contratación pública para la recepción y liquidación de los contratos sin que, con carácter general, estos incumplimientos hayan sido justificados, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 222 y 235 del TRLCSP, lo que, a su vez, provoca efectos añadidos sobre el registro contable de las operaciones contrarios a los principios contables públicos.

III.1.5. En relación con el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
III.1.5.1. Si bien se observa un incremento en su utilización, sigue siendo frecuente la omisión en los PCAP de cláusulas que contemplen la preferencia en la adjudicación de los contratos a favor de las proposiciones presentadas por empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, incluyan medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres siempre que estas proposiciones igualen en sus términos a las más ventajosas (artículos 33 y 34 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres). La omisión de este tipo de cláusulas no constituye una vulneración de la legalidad, ya que se trata de una posibilidad prevista con carácter potestativo por la propia Ley; sin embargo, este Tribunal de Cuentas ha venido considerando recomendable su inclusión en los PCAP.

III.1.6. En relación con el cumplimiento de las Recomendaciones del Tribunal de Cuentas efectuadas en informes anteriores y en las Resoluciones de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas relativas a la contratación.
III.1.6.1. Si bien se observa un ligero avance en el grado de cumplimiento de las recomendaciones formuladas por este Tribunal de Cuentas en informes de fiscalización de contratos anteriores así como de las correspondientes resoluciones de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, lo cierto es que dichas recomendaciones siguen en la mayor parte de los casos plenamente vigentes. Puede constatarse esta circunstancia mediante la comparación de las conclusiones y recomendaciones del presente informe de fiscalización con las del Informe de fiscalización de la contratación celebrada durante los ejercicios 2010 y 2011 por las Entidades Estatales que, de acuerdo con la Ley de Contratos del Sector Público, tienen la consideración de Administraciones Públicas, aprobado por el Pleno el 23 de diciembre de 2013, y su correspondiente Resolución de 8 de abril de 2014, aprobada por la Comisión Mixta Congreso Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas o con las del Informe de fiscalización relativo a la contratación del sector público estatal celebrada durante el ejercicio 2012, aprobado por el Pleno de 20 de diciembre de 2014 y su correspondiente Resolución de 29 de junio de 2015, aprobada por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
III.1.6.2. De forma añadida, en la presente fiscalización se ha comprobado que el CIEMAT no ha aplicado las recomendaciones que en su día efectuó este Tribunal en su Informe de fiscalización del Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, ejercicio 1998, aprobado por el Pleno en su sesión de 27 de marzo de 2003, en relación con determinados problemas y deficiencias en la gestión y administración de los fondos para la financiación de determinados convenios. En particular, el CIEMAT ha seguido sin imputar a su presupuesto las operaciones derivadas de determinados proyectos de investigación financiados con cargo a convenios de colaboración y sin llevar a cabo, por tanto, su adecuado reflejo contable, circunstancia que debe ser corregida.
III.1.6.3. También se han observado algunos incumplimientos puntuales de las recomendaciones incluidas en la Moción a las Cortes Generales, de 26 de febrero de 2009, sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración contratante en virtud de sentencias judiciales.

– Ver Informe: tribunal-cuentas-informe-1165-2016-contratos-admt-economica-del-estado-2013