TRIBUNAL DE CUENTAS. INFORMES SOBRE UTILIZACIÓN DE LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN REGULADA EN LA LEGISLACIÓN CONTRACTUAL POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN OCEX PROPIO

EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA LOS INFORMES DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA UTILIZACIÓN DE LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN REGULADA EN LA LEGISLACIÓN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA APLICABLE, POR LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO DE CADA UNA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN OCEX PROPIO.

  • Como resultado de una fiscalización realizada en coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, el Tribunal de Cuentas ha aprobado cinco informes referentes a la utilización de la encomienda de gestión de tipo contractual en las CCAA de Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Región de Murcia y La Rioja (Informes nº 1.127, 1.128, 1.129, 1.139 y 1.140/2016).
  • Los resultados obtenidos son concordantes con los reflejados por el Tribunal de Cuentas en sus informes relativos al uso de esta figura en el ámbito estatal y ponen de relieve el uso inadecuado de la encomienda de gestión en muchos casos, así como las deficiencias en el cumplimiento de sus requisitos

Estos informes se enmarcan en los trabajos realizados por el Tribunal de Cuentas en coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (OCEX), con los que se acordó la realización de fiscalizaciones con el mismo objeto para cada una de ellas, con la finalidad de ofrecer una visión general de la utilización de esta figura en todo el ámbito autonómico. De esta forma, el Tribunal da cumplimiento a la Resolución de la Comisión Mixta Congreso–Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, de 13 de octubre de 2015, en lo que a las Comunidades Autónomas sin OCEX se refiere, y en cuya virtud se instaba al Tribunal de Cuentas “a llevar a cabo fiscalizaciones específicas sobre el empleo de las Encomiendas en los ámbitos autonómico y local con el fin de comprobar si las conclusiones recogidas en los informes sobre la utilización de encomiendas en el ámbito estatal resultan comunes para todas las Administraciones Públicas”.

La encomienda de gestión de carácter contractual es un negocio jurídico en función del cual un órgano administrativo, un organismo público o una entidad del sector público -órgano encomendante-, encarga a otra Administración o a otro ente, organismo o entidad del sector público -órgano encomendado- que tenga atribuida la condición de medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de una determinada prestación de contenido materialmente contractual, esto es, la ejecución de una obra, la realización de un suministro o la prestación de un servicio, a cambio de una contraprestación económica. Lo determinante en su empleo, que se ha ido incrementando tanto cuantitativa como cualitativamente en los últimos años, es que constituye una excepción a la aplicación de la legislación reguladora de la contratación pública y, por tanto, a los principios de libertad de acceso a las licitaciones con concurrencia y publicidad.

Estos informes se complementan con los que han llevado a cabo o están realizando los OCEX en sus respectivos ámbitos territoriales y permitirán la aprobación futura de un Informe del Tribunal de Cuentas referido al conjunto del sector público autonómico.

– DEFICIENCIAS:

En los cinco Informes de fiscalización se ponen de relieve diversas deficiencias que resultan coincidentes con las reflejadas en los informes realizados por el Tribunal en el ámbito del sector público estatal y, entre ellas, se pueden destacar las siguientes:

  • Se constata una deficiente justificación de la falta de medios del órgano encomendante para el desarrollo de las actividades encargadas en las encomiendas, convertida en un mero enunciado formal de circunstancias o situaciones que no han quedado suficientemente acreditadas.
  • Existe, en determinados casos, una cierta confusión entre las figuras de la encomienda de gestión “de carácter administrativo” y la encomienda de gestión “a medios propios” regulada en la legislación de contratación pública.
  • Gran número de ellas presentan un componente plurianual  que se manifiesta en la posibilidad de prorrogar las encomiendas prevista en la propia resolución o en que ésta le atribuya duraciones cercanas o superiores a los 2 años, sin que se indique circunstancia alguna que permita suponer el mantenimiento de las razones que las justificaron durante todo el periodo ni la imposibilidad de adoptar en el futuro medidas organizativas, o de otra índole, que permitan adecuar los medios disponibles para llevar a cabo las actividades encomendadas.
  • La encomienda de gestión ha sido utilizada como un instrumento para resolver problemas o disfunciones organizativas o presupuestarias, o bien para la asignación de encargos genéricos o extensos que impliquen la ejecución de programas presupuestarios globales. De este modo, un número significativo de encomiendas tienen un carácter estructural y permanente, con la finalidad de cubrir insuficiencias de plantilla.
  • En algunas encomiendas el objeto de los trabajos, en lugar de ser concreto, determinado, ceñido a tareas técnicas de apoyo o a la realización de actividades materiales complementarias a la actividad puramente administrativa, ha sido definido de una forma tan genérica que ha resultado coincidente con la competencia atribuida al órgano encomendante, lo que ha dado lugar a la sustitución de hecho del órgano en el ejercicio de sus tareas propias por la entidad encomendada.
  • En un gran número de encomiendas los documentos de formalización no recogen previsiones específicas sobre el control de la actividad encomendada y, en las que se habían previsto, no se ha constatado su cumplimiento, o bien los mecanismos establecidos para el seguimiento y control de los trabajos han resultado insuficientes. Esta cuestión resulta de gran importancia cuando se trata de encomiendas de actividad y no de resultado, cuyo control a lo largo de la duración de la prestación exige un procedimiento específico para garantizar su correcta aplicación durante todo el periodo de ejecución.
  • Se ha constatado que, en varias de las encomiendas, el propio medio encomendado realizó la contratación externa a terceros de todos o gran parte de los trabajos comprendidos en la encomienda, por carecer de los recursos para llevarla a cabo, lo que resulta contradictorio con la justificación de su uso.

– RECOMENDACIONES:

Entre otras recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas en su informe, se pueden destacar las siguientes:

  • Adoptar las medidas oportunas para ampliar la regulación de las encomiendas o encargos a medios propios, mediante una norma sustantiva de rango suficiente que defina pormenorizadamente los requisitos y aspectos determinantes del recurso a esta figura, su régimen económico, así como los procedimientos aplicables para su tramitación y para su adecuado seguimiento y control.
  • Establecer, con carácter general o respecto de cada entidad que tenga la consideración de medio propio o servicio técnico, las condiciones y límites con que las entidades encomendadas puedan recurrir a la contratación externa.
  • Las resoluciones en las que se recojan los encargos deben incorporar cláusulas que, de forma expresa, vinculen el importe final de la encomienda a los costes que finalmente hubieran supuesto para el encomendado, limitando el riesgo de una posible falta de adecuación de los precios presupuestados inicialmente al coste real.
  • La separación y diferenciación entre la Administración encomendante y la encomendada debe extremarse de hecho, más allá de las meras formalidades en sus relaciones y, especialmente, respecto a cómo se articulan éstas entre el personal propio de la Administración encomendante y el personal que ejecuta los trabajos de la entidad encomendada, a fin de evitar los riesgos derivados de la posible inclusión en supuestos de cesión ilegal de trabajadores.
  • Debe mejorarse la planificación de la organización administrativa, tomando en consideración el uso reiterado en el tiempo de las encomiendas para idénticos fines, así como precisar y concretar con detalle los trabajos objeto de los encargos y evitar recurrir a las encomiendas a medios propios para suplir carencias estructurales de personal del órgano encomendante.
  • Deben incorporarse sistemas y procedimientos que permitan garantizar el control periódico de las prestaciones o actividades desarrolladas y su materialización documental, especialmente en aquellas encomiendas que impliquen la prestación de servicios de actividad y no de resultado, o cuya materialidad o resultado no sea susceptible de ser mantenido, para facilitar la justificación posterior de su realización.

– Ver informes nº 1.127, 1.128, 1.129, 1.139 y 1.140/2016: http://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/search/alfresco/index.html?entrance=FIS