CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN. Dictamen 56/2015. Contrato de obra. Resolución por demora en la comprobación del replanteo. No es causa justificada la necesaria eficiencia en el gasto

Número de Dictamen: 56/2015
Órgano que emite el dictamen: Consejo Consultivo de Aragón
Número Expediente: 54/2015
Título: Resolución del contrato de obra denominado “construcción del nuevo Hospital de Teruel, su urbanización y conexión con los sistemas generales”.
Fecha de aprobación: 2015 03 10

Informe relativo al expediente de resolución del contrato de obra denominado “construcción del nuevo Hospital de Teruel, su urbanización y conexión con los sistemas generales (excepto el vial general de conexión entre A-23 y la ronda perimetral)”, expte. Nº 3/OB/11, expediente iniciado por el Servicio Aragonés de Salud.

Contratista y Administración discrepan en cuanto a las posibles causas de resolución del contrato:

– Para la sociedad mercantil adjudicataria en la licitación y contratista de la Administración, que es quien ha formulado inicialmente la solicitud de resolución por escrito de 3 de octubre de 2014 (reiterada el 22 de octubre de 2014), la causa sería la prevista en el art. 220 a) LCSP: “La demora en la comprobación del replanteo, conforme al artículo 212”.

– La Administración estima que la causa de resolución sería la prevista en el art. 206 (referido a los contratos en general, y no solo al contrato de obra que es el objeto del artículo 220) y dentro del mismo la mencionada en su letra g): “El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato”, considerando que se habría producido una “renuncia expresa al mismo por parte de éste (el contratista), por falta de conformidad con la adecuación del proyecto”.

– Al respecto, sostiene el Consejo Consultivo que “no es cierta (jurídicamente) la opinión del escrito del contratista de la Administración (…) consistente en la obligación que tendría la Administración de tramitar primeramente el procedimiento basado en la causa aducida por el contratista, a saber la demora en la comprobación del replanteo, y solo una vez resuelto éste poder pasar a tramitar otro procedimiento administrativo en el que la única causa objeto de consideración sería la aducida por la Administración. Ningún precepto del ordenamiento jurídico dispone que el transcurrir del procedimiento deba ser como indica el contratista. Ello sería, además, contrario a un principio básico de economía procedimental y, por tanto, contradictorio con el principio de eficacia en la actuación administrativa (previsto en el art. 103.1 CE); por otra parte tampoco se perturba ninguna garantía del contratista por proceder como lo ha hecho la Administración, pues tiene (ha tenido) su posibilidad de oponerse a los argumentos de ésta y seguir defendiendo su postura hasta llegar al punto de que pueda dicha postura considerarse, como lo va a ser, por el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón y, en su caso y si así lo desea, por los jueces y tribunales del orden contencioso-administrativo en el uso del contenido de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE)”.

– Es perfectamente posible encuadrar distintos supuestos dentro del concepto jurídico indeterminado “obligaciones contractuales esenciales” debiendo, como dice el precepto, acudir primeramente al contrato o a los pliegos para determinar cuáles puedan ser esas obligaciones contractuales esenciales, obviamente las que no se encuentren tipificadas como aquéllas que pueden dar lugar a la resolución del contrato, sin más, en los preceptos correspondientes (en el caso los arts. 206 y 220 LCSP).

Y en ese camino discursivo no puede tener discusión jurídica que el cumplimiento del contrato es una obligación contractual esencial; podríamos decir, incluso, que es la primera obligación contractual esencial de todo contrato, pues no habría otra que gozara de mayor preeminencia en una hipotética clasificación que se quisiera hacer de obligaciones incluidas en esa expresión. Lo que sucede es que el acudir a este camino discursivo obliga a investigar si, efectivamente y tal y como dice la propuesta de resolución, se ha producido una “renuncia expresa al mismo por parte de éste, por falta de conformidad con la adecuación del proyecto”. Y repasado el conjunto de la documentación cuyo resumen –bien extenso- se ha llevado a cabo en el segundo de los antecedentes de hecho, no es posible colegir en qué momento se ha podido producir tal “renuncia expresa” a la ejecución del contrato por parte del contratista. En ningún documento de los remitidos a este Consejo Consultivo manifiesta el contratista que no desea ejecutar el contrato. No lo hace ni expresa (tal y como dice, curiosamente, la propuesta de resolución) ni tampoco implícitamente.

– Del análisis de los hechos se constata que la causa de la resolución es no haber sido suscrita la comprobación del replanteo que es la condición jurídica que hubiera dado viabilidad al comienzo de la ejecución del contrato.

No corresponde a este Consejo Consultivo interrogarse acerca de la motivación de la omisión administrativa en la ejecución de un contrato (…). . Pero aunque no corresponda interrogarse acerca de ello, sí que corresponde constatar, simplemente, esa omisión de comportamiento. Porque esa constatación de la omisión puede ayudar decisivamente en la búsqueda de la causa que justifique la resolución del contrato que está planteada

(…) la situación hubiera podido conducir a fundamentar la resolución contractual en -al margen y además de la causa aducida por el contratista de la Administración-, las siguientes causas:

– “El desistimiento o la suspensión de las obras por un plazo superior a ocho meses acordada por la Administración” [cfr. art. 220 c) LCSP].

– “Los errores materiales que pueda contener el proyecto o presupuesto elaborado por la Administración que afecten al presupuesto de la obra al menos en un 20 por ciento” [cfr. art. 220 d) LCSP].

Si se hubiera producido (o se procediera) a la resolución, del contrato por estas causas, los efectos económicos para la Administración consistirían en una indemnización al contratista del 6% sobre el precio de adjudicación del contrato, dado que no se ha comenzado la ejecución y no hay, por tanto, diferencia alguna que computar.

– La situación económica y la necesaria eficiencia en el gasto (…) puedan ser guías jurídicamente adecuadas para la resolución de una relación bilateral como es la de un contrato. Es evidente que las exigencias de la crisis económica y la necesaria eficiencia en el gasto público tienen que ser elementos directrices de cualquier comportamiento de cualquiera de las Administraciones públicas, pues el ordenamiento jurídico les conduce obligatoriamente a ese tipo de comportamiento (desde la misma Constitución, en distintos preceptos, y sin citar expresamente la normativa orgánica y autonómica relativa a la estabilidad presupuestaria y a la sostenibilidad financiera), y hasta es posible que en el caso concreto de que se trata en este Dictamen, esas directrices hayan estado presentes en los comportamientos de la Administración que se han resumido en el segundo de los antecedentes de hecho de este Dictamen, pero ello no puede ser jurídicamente la piedra de toque para dar un determinado contenido a la solución del problema planteado. No lo puede ser en la propuesta de resolución ni tampoco en nuestro Dictamen en tanto en cuanto existe un ordenamiento jurídico que aplicar.

En el caso de la resolución contractual por la causa que aceptamos (la demora en la suscripción del replanteo) el contratista tendrá derecho a “una indemnización equivalente al 2 por ciento del precio de la adjudicación” (cfr. art. 222.2 LCSP), cantidad que se concreta en 1.244.568,36 euros correspondientes al 2% del precio de adjudicación tal y como se deduce de los documentos presentes en el expediente administrativo que se nos ha enviado.

Asimismo, la Administración deberá “devolver” al contratista la cantidad pagada por ella al Ayuntamiento de Teruel como consecuencia de la emisión de la licencia de obras por dicha corporación.

– En virtud de las consideraciones que anteceden, el Consejo Consultivo de Aragón dictamina que “en desacuerdo con la propuesta de resolución, procede resolver el contrato de obra denominado “construcción del nuevo Hospital de Teruel, su urbanización y conexión con los sistemas generales” por la causa de demora en la comprobación del replanteo [cfr.art. 220 a) LCSP] con los efectos económicos que indica el ordenamiento jurídico aplicable y que se indican en la Consideración jurídica quinta”.

-Ver dictamen: CCAragón.Dict 56-2015.Resolución contrato