TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe de fiscalización nº 1088/2015, de 30 de abril. Encomiendas de gestión (AGE)

El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de Fiscalización de las encomiendas de gestión de determinados ministerios, organismos y otras entidades públicas llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión administrativa.

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 30 de abril de 2015, “Informe de Fiscalización de las encomiendas de gestión de determinados Ministerios, Organismos y otras Entidades Públicas llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión administrativa”.

El objeto de la fiscalización ha sido el análisis de los procedimientos y de la gestión llevada a cabo por distintos Departamentos Ministeriales (Ministerios de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; Fomento; Hacienda y Administraciones Públicas; Empleo y Seguridad Social; Industria, Energía y Turismo; Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; y Economía y Competitividad) y sus organismos dependientes en relación con el empleo de las encomiendas de gestión a medios propios, extendiéndose la fiscalización a la comprobación del cumplimiento de la legalidad en la preparación, tramitación, seguimiento de la ejecución y terminación de las encomiendas, así como de la adecuación del recurso a las encomiendas al principio de eficiencia en la utilización de los recursos públicos y de eficacia en el cumplimiento de objetivos por parte de los órganos y unidades que las confirieron. Asimismo se ha verificado la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de la fiscalización.

El TC aprecia la existencia de cierta confusión entre las figuras de la encomienda de gestión “de carácter administrativo” regulada en el art. 15 de la LRJPAC y la encomienda de gestión “a medios propios” regulada en los arts. 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP, confusión derivada entre otras causas de la identidad de su denominación.

Las encomiendas o encargos a medios propios se configuran como una relación de naturaleza instrumental, no contractual, de carácter interno, dependiente y subordinado, caracterizada por ser de ejecución obligatoria para las encomendatarias, con sujeción a las instrucciones fijadas unilateralmente por el encomendante y cuya retribución se fija por referencia a tarifas aprobadas por la entidad pública de la que dependen (art. 24.6 del TRLCSP). Sin embargo, con frecuencia las encomiendas han adoptado la forma o la estructura de contrato, convenio, pacto u otras formas de acuerdo de voluntades, lo que no se ajusta conceptualmente a su naturaleza instrumental.

La razón de ser del recurso a las encomiendas a medios propios consiste en poder responder eficazmente a necesidades puntuales atendiendo a criterios relacionados con la especificidad, la complejidad y el carácter técnico de las prestaciones a realizar, a las que pueden dar respuesta los entes instrumentales especialmente habilitados para ello.

Sin embargo, en un gran número de casos, el recurso a la encomienda ha tenido como finalidad la satisfacción de necesidades de carácter permanente derivadas de la existencia de déficits estructurales de plantilla, a través de la aportación de los medios personales necesarios para ello. Se trata de encomiendas de actividad, de carácter estructural, reiteradas en el tiempo, que no responden al carácter concreto y específico que deberían tener las encomiendas de gestión y que han sido, sin embargo, frecuentes (con riesgo potencial de descapitalización de las administraciones que tienen atribuidas las competencias).

En otros casos, las encomiendas se han utilizado como medio para financiar actividades que de otro modo hubieran debido ser objeto de una subvención o para canalizar actividades acordadas con otras AAPP en convenios de colaboración preexistentes, o simplemente se han utilizado como recurso ágil y flexible para la provisión de obras y servicios en sustitución de la licitación pública, todas ellas razones que, por sí solas, resultan ajenas a la verdadera naturaleza y razón de ser de esta figura.

Entre las recomendaciones, el TC incluye la necesidad de regular la figura de las encomiendas o encargos a medios propios, actualmente contemplada en los arts. 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP, mediante una norma sustantiva con rango de ley que defina pormenorizadamente los requisitos y aspectos determinantes del recurso a esta figura, su régimen económico con fijación de criterios homogéneos para el establecimiento de las tarifas, así como los procedimientos aplicables para su tramitación y para su adecuado seguimiento y control.

Asimismo, considera que debería procederse al cambio de su denominación legal para evitar posibles confusiones con las encomiendas de gestión reguladas en el art. 15 de la LRJPAC.

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