SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera) de 10 de septiembre de 2026

 Asunto C‑11/25

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Augstākā tiesa (Senāts) (Tribunal Supremo, Letonia)]

« Procedimiento prejudicial — Competencia — Artículo 102 TFUE — Abuso de posición dominante — Concepto de “actividad económica” — Decisión que se inscribe en ejercicio de prerrogativas de poder público — Concesión por un ayuntamiento del derecho a prestar el servicio de gestión de los residuos municipales — Prestador de servicios que pertenece parcialmente al ayuntamiento »

– En 2004, el Ayuntamiento de Jelgava (Letonia) celebró con una sociedad de la que es accionista mayoritario un contrato de servicios relativo a la recogida y al tratamiento de residuos en el municipio (el 49% del capital social pertenecía a una persona jurídica de derecho privado).

La selección del contratista se hizo sin abrir procedimiento de licitación alguno, recurriendo al procedimiento in house. El período de vigencia del contrato se extendía hasta 2029.

– En 2021, Consejo de la Competencia de Letonia declaró que, al seleccionar directamente al contratista, el Ayuntamiento había infringido la prohibición de explotar abusivamente una posición dominante, por lo que le impuso una multa.

El Ayuntamiento de Jelgava interpuso recurso contra esta resolución ante el Tribunal Regional de lo Contencioso Administrativo. En su recurso sostuvo que adjudicar la prestación de los servicios de recogida de residuos mediante un procedimiento in house no constituye una decisión de un operador del mercado. Al adoptar la decisión sobre el procedimiento de selección del gestor de los residuos municipales, el Ayuntamiento ejerció potestades públicas (sujetas al derecho público) no sometidas al control de la autoridad de la competencia.

El recurso fue desestimado por el tribunal de primera instancia, que acogió las consideraciones del Consejo de la Competencia.

– El Ayuntamiento de Jelgava recurrió la sentencia de primera instancia ante el Tribunal Supremo, quien solicita al TJUE la interpretación del artículo 102 TFUE para determinar, en síntesis, si un ayuntamiento actúa en calidad de «empresa» al adoptar una decisión sobre la forma de organizar la prestación del servicio de gestión de los residuos en su territorio de tal manera que adjudica, mediante un procedimiento in house, el derecho a prestar ese servicio a una empresa que pertenece parcialmente al Ayuntamiento.

El tribunal de reenvío se decanta por entender que el Ayuntamiento no actúa en condiciones de competencia, sino que ejerce prerrogativas de poder público cuando decide la forma en la que se prestarán los servicios de gestión de residuos. En esa misma línea, añade el tribunal de reenvío, que verificar si el Ayuntamiento ha ejercido correctamente la potestad de derecho público es algo que podría examinarse en el marco de las infracciones de la normativa en materia de contratación pública. Implícitamente parece descartar, pues, que esa verificación haya de hacerse a la luz de las normas nacionales de competencia que asumen el contenido del artículo 102 TFUE.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL:

En sus conclusiones, el AG considera que, a los efectos de determinar si el Ayuntamiento actuó como empresa e incurrió en la explotación abusiva de una posición de dominio, carece de relevancia, tanto si la operación controvertida se califica de contrato de servicios o de concesión, como el régimen jurídico de las atribuciones in house. No obstante, por seguir la terminología que emplea el tribunal de reenvío, en sus conclusiones se referirá al «contrato de servicio».

En relación con el fondo del asunto, el AG sostiene lo siguiente:

– Incidencia del artículo 102 TFUE

a) Noción de empresa y de entidades públicas que llevan a cabo actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público

Señala el AG que el desempeño de actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público no excluye que una persona pública pueda realizar, a la vez, actividades económicas privadas respecto de las que tenga la consideración de empresa. Por consiguiente, será necesario un análisis ad casum para dilucidar si, en una situación concreta, una entidad pública actúa como empresa o no.

b) Organización de la gestión de los residuos municipales

Desde el punto de vista del derecho de la Unión, nada obsta a que la legislación nacional atribuya a una corporación local, en cuanto persona que ejerce prerrogativas de poder público, la organización de la recogida, el transporte, el tratamiento y la eliminación de los residuos municipales. Por consiguiente, si el tribunal de reenvío corrobora (según él mismo da a entender en la petición de decisión prejudicial) que el Ayuntamiento no actúa en condiciones de competencia, sino que ejerce prerrogativas de poder público al decidir cómo organizar la gestión de los residuos municipales, la aplicación del artículo 102 TFUE quedará, simplemente, excluida: el Ayuntamiento no habrá actuado en cuanto empresa.

Ahora bien, para completar la respuesta, se deben abordar también los problemas suscitados en torno al contenido del contrato celebrado entre el Ayuntamiento de Jelgava y SIA JKP, en el marco de un procedimiento in house.

– Aplicación de la normativa sobre contratos públicos

 El debate se centra en resolver si bastaría una supuesta atribución irregular para declarar la existencia de un abuso de posición dominante.

En este sentido, sostiene que la admisión de las adjudicaciones in house ha sido una decisión consciente del legislador europeo, que ha evaluado conforme a sus propias opciones políticas la conveniencia de dispensar a los poderes públicos de los Estados miembros, en determinados supuestos, de la obligación de acudir a los procedimientos competitivos de contratación.

Cuestión distinta es que las resoluciones singulares de un poder público que encomienda la prestación del servicio a un ente instrumental propio no se atengan a las Directivas 2014/24 o 2014/23 (lo que podría ser la situación de autos al tener el medio propio capital privado), lo que debe examinarse en el marco de un procedimiento relativo a una infracción de la normativa en materia de contratación pública.

No obstante, ello resulta ajeno al artículo 102 TFUE. De un lado, porque, este precepto no se aplica a un Ayuntamiento que adopta una decisión sobre la gestión de los residuos en el ejercicio de prerrogativas de poder público. De otro lado, porque la (eventual) infracción de las normas de contratación pública no necesariamente se traduce en la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado interior o en una parte sustancial del mismo.

En consecuencia, el AG sugiere al Tribunal de Justicia responder al Tribunal Supremo de Letonia en los siguientes términos:

«Un Ayuntamiento que, en el ejercicio de prerrogativas del poder público, adopta la decisión de organizar la prestación del servicio de recogida y tratamiento de residuos en su término municipal, adjudicándolo mediante un procedimiento interno (procedimiento in house) a una entidad sujeta a un control análogo al que el Ayuntamiento ejerce sobre sus propios servicios, no puede ser calificado de “empresa” en el sentido del artículo 102 TFUE».

PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA:

39 (…) cuando un ayuntamiento, competente en virtud del Derecho nacional para determinar las modalidades de gestión del servicio de residuos en su territorio administrativo, decide conceder a una persona jurídica el derecho a prestar ese servicio en dicho territorio, no ofrece bienes o servicios en un mercado a cambio de una remuneración. No ejerce una actividad económica, sino que actúa, como autoridad competente, en el marco de prerrogativas de poder público que le confiere la ley y de conformidad con las exigencias establecidas a tal efecto por la Directiva 75/442.

40      Tal apreciación se impone también cuando el ayuntamiento, actuando como autoridad competente, decide conceder tal derecho a una persona jurídica que le pertenece parcialmente.

41      Además, en el marco de esta apreciación, carece de pertinencia el hecho de que la decisión del ayuntamiento pueda ser contraria a las normas nacionales y de la Unión en materia de contratación pública debido a que no se cumplen los requisitos para la aplicación del procedimiento interno previstos en el artículo 4, apartado 1, punto 6, de la Ley de Contratación Pública del Estado o de los Municipios.

42      Del mismo modo, el hecho de que el contrato celebrado entre el ayuntamiento y la empresa encargada de la gestión de los residuos municipales deba calificarse de «concesión de servicios públicos» o de «contrato público de servicios» no influye en la calificación de una decisión, como la controvertida en el litigio principal, por la que dicho ayuntamiento ejerce prerrogativas de poder público.

-Ver sentencia: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/2025/C-0011-25-00000000RP-01-P-01/ARRET/326381-ES-1-html

-Ver conclusiones: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/2025/C-0011-25-00000000RP-01-P-01/CONCL/317464-ES-1-html#Footnote51