A continuación se reproducen las conclusiones del informe:

PRIMERA PARTE. LOS CONTRATOS RESERVADOS

VII. Conclusiones.

Habida cuenta de la información reflejada en este informe y de los resultados del análisis realizado, cabe concluir lo siguiente:

· Por un lado, se constata que siguen sin fijarse porcentajes mínimos de reserva del derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de determinados contratos o de determinados lotes de los mismos en ámbito estatal, por lo que continúa siendo aplicable la propia regulación de la DA 4ª. Tampoco existe Acuerdo de Gobierno, para el ejercicio objeto de análisis, en las CC. AA. de Galicia, Andalucía, del Principado de Asturias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, sin que en estos casos haya una regla subsidiara que les aplique.

· En aquellos supuestos en los que sí se han fijado porcentajes de reserva, queda patente la disparidad, de unos casos a otros, en cuanto a la forma de aprobación de los mismos (ley, acuerdo o decreto). Por lo que respecta a los criterios para la fijación de los porcentajes en el sector público autonómico, tal y como se indicaba ya en informes anteriores, se sigue observando una gran variedad. Dicha diversidad resulta lógica, al derivarse del ejercicio de sus competencias y de la adecuación de la planificación en el ámbito de la contratación pública a las necesidades y realidad propia de cada uno de los territorios. No obstante, no puede obviarse que los compromisos de unas y otras son, cuanto menos, desiguales. Adicionalmente también se observa que las referencias consideradas para la fijación y para la aplicación de los porcentajes no siempre resultan interpretables claramente.

· Por otro lado, en los supuestos en los que la fijación del porcentaje de reserva se referencia al importe de procedimientos adjudicados en el ejercicio anterior, esta determinación puede obstaculizar la necesaria planificación por parte de los órganos de contratación para un ejercicio siguiente. Al carecer de la cifra total de los contratos adjudicados en el ámbito de la reserva, no podrán cuantificar y programar la contratación en el marco de la reserva de la DA 4ª de la LCSP con adecuación a sus necesidades y con suficiente antelación. En esta línea, también se resalta que todas las reservas de las que se tiene constancia y que son analizadas en este informe, se establecen con carácter anual. Al respecto se hace notar que ni la DA 4ª de la LCSP ni la Directiva 2014/24 que la ampara, limitan que la reserva deba establecer con tal periodicidad.

· En comparación con la contratación reservada del 2022, se mantiene el porcentaje de reserva establecido en todos los casos (salvo en la C. A. de Cantabria, que debido al cumplimeinto de los cuatro años de entrada en vigor de la normativa asciende al 10%). Según los datos indicados, el presupuesto total a reservar ascendió en el 2023 a 342.311.130,32 €, cifra ligeramente inferior a la del ejercicio anterior (344.988.705,31 €).

· En cuanto al importe efectivamente reservado, el número de contratos reservados licitados en 2023 se ha visto aumentado en número respecto al año anterior (134 frente a los 106 del ejercicio 2022), y se ha más que duplicado el importe de estos en comparación con el ejercicio 2022 (60.770.345,93 € en 2023 frente a los 26.480.302,73 € de 2022). En general, han aumentado los grados de cumplimiento, si bien, solo 2 CC. AA. han alcanzado (superado en ambos casos) el 100% de cumplimiento.

· En términos generales se observa un incumplimiento de la DA 4ª de la LCSP. En algunos supuestos, el número de contratos y/o el importe reservado ha aumentado en relación con los datos del año pasado, si bien al haberlo hecho también el importe sobre el que se calcula el porcentaje de reserva, no se alcanza el grado de cumplimiento previsto y es incluso inferior al alcanzado el año anterior.

· Así mismo, se observa una gran asimetría con respecto a la cuantificación de los cumplimientos, los contratos y la métrica utilizada para entender cumplido el porcentaje fijado. En particular, se observa que aquellos Acuerdos que prevén que solo sea tenida en cuenta la cuantía de PBL prevista para la anulidad concreta hacen que el cumplimiento del objetivo de reserva sea más complicado de cumplir, ya que, según se ha observado, en varias licitaciones que se inician 2023 no se prevé implicación presupuestaria en dicho ejercicio, por lo que no se contabiliza importe alguno para el cumplimiento. Esta situación se produce sobre todo en las tramitaciones anticipadas, salvo previsión distinta en el Acuerdo.

· En lo que respecta a la subcontratación, llama la atención la inclusión de la posibilidad de subcontratar prevista en los PCAP de los contratos reservados, sin que, con carácter general, se prevea que esta sea en favor de CEEm o EIS.

· Por último, debe insistirse en que, a pesar de la mejora ya mencionada en este extremo, sigue habiendo déficit en cuanto a la publicidad y transparencia de los Acuerdos de fijación de porcentajes de reserva y, sobre todo, respecto a los informes o acuerdos que evalúan los resultados de su cumplimiento.

Segunda parte: Criterios medioambientales, sociales, de innovación y de otro orden.

VI. Conclusiones.

 Habida cuenta de los datos expuestos a lo largo de la Segunda Parte de este informe, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

· En relación con la inclusión de condiciones de admisión de carácter social, medioambiental, de innovación u otro orden, en el 83,95% de los contratos analizados no se incluye ninguna de ellas. Cuando se incorporan estos criterios en los CPV analizados, la tendencia es a incluir aspectos medioambientales y relacionados con la innovación en los ámbitos estatal, autonómico y local.

Al comparar con la contratación del 2020 se aprecia que el uso de los criterios estratégicos comienza, tímidamente, a estar más presente en las condiciones de admisión exigibles a los licitadores, produciéndose un ligero descenso en la utilización de criterios medioambientales (del 5,48% al 3,86%) y, un aumento de los relacionados con la innovación (del 0,05% al 3,73%) para determinar las condiciones de admisión, tendencia lógica atendiendo a la naturaleza de los contratos supervisados.

· En cuanto a lo que a criterios de adjudicación se refiere, dicho porcentaje de ausencia de uso es de un 66,42%.

La mayoría de los expedientes que incluyen criterios estratégicos incorporan aspectos sociales, preferentemente de manera exclusiva, como criterios de adjudicación en los CPV objeto de análisis.

Al comparar con la contratación del 2020, se observa un considerable aumento del uso de los criterios estratégicos y un descenso del peso porcentual de los contratos en los que no se tiene en cuenta ningún criterio de adjudicación estratégico (del 82,43% al 66,42%). Por otra parte, continúan siendo los criterios sociales en exclusiva los protagonistas a la hora de incluirlos, incluso de forma más sólida que en la contratación de 2020 (17,87% frente al 9,58%). Llama la atención que se ve reducido el uso de criterios relativos a la innovación en los criterios de adjudicación (de 3,46% al 2,41%).

· En relación con la obligación derivada de la LCSP en materia de inclusión de criterios de carácter social, medioambiental, de innovación u otro orden, como CEE, se detecta un grado de incumplimiento del 6,20%. Esto supone una mejora si tenemos en cuenta los resultados alcanzados en otros informes, ya que, aun siendo objeto de análisis de CPV diferentes, resulta igualmente de obligado cumplimiento la inclusión de estas CEE.

La mayor parte de los pliegos recogen criterios de carácter social (40,19%) en estas CEE, seguidos de los medioambientales (22,72%).

Al comparar con la contratación del 2020 se aprecia la evolución hacia la mayor implantación de los criterios estratégicos como CEE, en cumplimiento de la obligación legal, reduciéndose los contratos en los que no se ha utilizado ninguno (del 13,79% al 6,20%). Además se constata que va atenuándose el predominio de los criterios de tipo social en las CEE, si bien, prevalece manteniendo una distancia de 17,47 puntos porcentuales con la siguiente categoría de criterios (medioambiental).

Debe mencionarse el aumento de las CEE que son un mero reflejo o literalidad de aspectos ya contenidos en las normas existentes, es decir, CEE que “no superan el mínimo legal” (9,66%). Estas CEE, al replicar contenido ya existente y obligatorio en el ordenamiento jurídico, perderían su naturaleza estratégica y, por tanto, la finalidad de su inclusión.

 Estos resultados ponen de manifiesto que los órganos de contratación no consideran de forma relevante, aún, la inclusión de los criterios estratégicos como condiciones de admisión y criterios de adjudicación, si bien la tendencia muestra una mejora orientada a su lenta incorporación, especialmente respecto a los criterios de adjudicación.

· Por otro lado, en relación con los criterios medioambientales y sociales, no puede concluirse que haya un predominio de uno u otro tipo de criterio o subcriterio, sino que, atendiendo a los datos, estos varían en función del objeto del contrato y, sobre todo, de la fase procedimental, ya sea las condiciones de admisión, los criterios de adjudicación o las CEE.

· Por último, cabe mencionar el reducido uso de los criterios de carácter innovador, si bien se aprecia un claro aumento en términos cuantitativos absolutos.

VII. Recomendaciones.

Teniendo en cuenta las conclusiones del apartado anterior, se realizan las siguientes recomendaciones:

· En primer lugar, debe insistirse en la importancia de publicar correctamente la información de los criterios (estratégicos o no) utilizados en las licitaciones. Cuanto más clara y precisa sea esta información, mejor seguimiento podrá hacerse de su uso, y ello permitiría no solo evaluar si estos criterios han sido útiles para el fin pretendido, sino que podrán servir de ejemplo en otras licitaciones.

· Las distintas autoridades competentes de los Sectores Públicos estatal, autonómico y local han de lograr de sus órganos de contratación una mayor sensibilización al respecto de estas pautas legales que se encuentran incorporadas en el marco de políticas de desarrollo económico eficiente, sostenible e inclusivo. Para ello deben de implicarse en la difusión de los objetivos a alcanzar con los criterios estratégicos.

En esta línea, es imprescindible una coordinación entre los órganos decisores y los órganos de contratación, para que los primeros comuniquen los objetivos a alcanzar y los segundos puedan seleccionar los mejores criterios estratégicos, teniendo en cuenta dichos objetivos como finalidad.

· En relación con la finalidad de impulsar la utilización de los criterios estratégicos como condiciones de admisión, esta Oficina considera que una herramienta a disposición del gestor son las normas técnicas normalizadas y/o certificaciones, tales como las normas ISO, UNE o equivalentes. Entre ellas, también existen certificaciones relacionadas con la innovación,

· En lo que respecta a los criterios de adjudicación dada la literalidad del artículo 1.3 de la LCSP sería oportuna una mayor formación del órgano de contratación, de tal modo que pueda discernir e identificar los criterios más adecuados al objeto de contrato de que se trate. En esta misma línea, sería recomendable facilitarles el acceso a más recursos, tales como guías, catálogos y buenas prácticas.

· En cuanto a las CEE, habida cuenta del imperativo legal de su consideración en todas las licitaciones, se recomienda que sean adoptados los protocolos o medidas oportunas relativas a la verificación de su inclusión y cumplimiento, de tal modo que se deje constancia en el transcurso de la ejecución del contrato y/o en el momento de su liquidación y recepción.

· En relación con la comprobación del cumplimiento de los criterios de carácter estratégico, se recomienda incluir su seguimiento y control entre las actuaciones a desarrollar por el responsable del contrato. De hecho, sería oportuna una modificación legal que incluyese tal extremo en el artículo 62 de la LCSP.

Cabe destacar como alternativa adicional y buena práctica, la opción de premiar a los contratistas que cumplen satisfactoriamente, y más allá del mínimo exigido, con sus compromisos.

Igualmente, como buena práctica puede señalarse la “Guía para la incorporación de cláusulas sociales y ambientales en la contratación del Sector Público de la Junta de Andalucía”.

· Para finalizar, cabe señalar la dificultad e inseguridad jurídica que los gestores encuentran al incluir estos aspectos en el PCAP, motivada también en parte por la falta de homogeneidad en la interpretación de su correcta utilización y su vinculación con el objeto del contrato, en especial por parte de los Tribunales administrativos competentes en la resolución del recurso especial en materia de contratación.

Es por ello por lo que sería aconsejable una actuación dirigida a homogeneizar los criterios y ayudar en la implementación real de la contratación estratégica con indicadores claros a poner en práctica. En tal sentido, se recuerda lo dispuesto en la DA 23ª de la LCSP, relativa a la coordinación entre los órganos de resolución de recursos especiales en materia de contratación, que acordarán las fórmulas de coordinación y colaboración más adecuadas para favorecer la coherencia de sus pronunciamientos y para la unificación de su doctrina en relación con las cuestiones que sean sometidas a su conocimiento.

Finalmente, y aunque no ha sido objeto de análisis en este informe, se debe hacer una mención a la figura de las prohibiciones para contratar como consecuencia de la conculcación de la normativa en materia medioambiental o sociolaboral analizadas en el Módulo VIII “la fase de licitación” del IAS 2024. A la vista del citado análisis, sería recomendable reflexionar acerca de su eficacia, ya que, debido al excesivo tiempo transcurrido entre la comisión del acto que da lugar a la prohibición y su aprobación y entrada en vigor, dista de ser efectiva. En definitiva, tanto el establecimiento como la comprobación del cumplimiento de los criterios de carácter estratégico son uno de los aspectos más complejos a la hora de aplicar la legislación en materia de contratación pública.

Tercera Parte: La pyme en las licitaciones públicas.

V. Conclusiones.

En el acceso:

· En lo que respecta a las pymes y su relación con la evaluación de la solvencia, no hay diferencia reseñable en el porcentaje de participación en función de la forma en que se determine la solvencia. Cuando más participación se observa es cuando no se ha exigido ningún tipo de solvencia (54,64%). En lo que a adjudicaciones se refiere, el mayor porcentaje de adjudicaciones a pymes se produce cuando no se exige solvencia (50%), seguido de la situación en que ambas solvencias son estandarizadas (el 44,69% de los contratos se adjudican a pymes).

· En cuanto a la estructura de costes reflejada o no en el pliego, el hecho de desglosar los costes no refleja grandes diferencias en la participación de las pymes, que en todos los casos se encuentra por debajo del 50% de representación, ni tampoco en lo que las adjudicaciones a pymes se refieren.

En la adjudicación:

· En lo que a la adjudicación de contratos relativos a los CPV analizados se refiere, 4 de cada 10 adjudicatarios son pymes, por lo que no se alcanza el 50% de las adjudicaciones a este tipo de empresas, representando un 41,02%. Dicho porcentaje es más elevado en el Sector Público local (53,01%) y más reducido en el Sector Público estatal (32,34%).

· Teniendo en cuenta la variable relativa a la utilización de uno o más criterios de adjudicación, las diferencias entre ambos tipos de situaciones a la hora de determinar la adjudicación de contratos a pymes no son reseñables.

· Analizando la posible repercusión que el peso otorgado a los criterios económicos o cualitativos pueda tener respecto a la adjudicación de los contratos a pymes o no, no se aprecia una importante diferencia en las adjudicaciones a pymes o no en función del tipo de criterios de adjudicación utilizados.

· En cuanto a la forma de valoración de los criterios de adjudicación, en aquellos contratos en los que los adjudicatarios son pymes el peso de los criterios evaluables mediante fórmula matemática es ligeramente superior (79,12%) a los supuestos en los que la adjudicación no recaía en pyme (76,37%), si bien las diferencias no son relevantes.

Por último, cabe señalar la incongruencia en algunos de los datos reflejados en la plataforma, ya que existen situaciones en las que la información resultaba incoherente e incluso contraria. A modo de ejemplo, en algunas licitaciones se habían indicado que participaba un número de licitadores y que ninguno de ellos tenía la condición de pyme, y, sin embargo, se establecía que el adjudicatario sí era una pyme.

VI. Recomendaciones.

Teniendo en cuenta las conclusiones del apartado anterior, se realizan las siguientes recomendaciones:

· Sería conveniente que las plataformas de contratación incorporaran la desagregación del tipo de empresa en la información del licitador con el fin de comprobar su condición: microempresa, medianas o pequeñas empresas, en su caso. En este sentido, sería deseable que la información de la empresa licitadora y, en su caso adjudicataria, fuese verificada por la empresa en sí, con el fin de establecer un control de calidad del dato.

· Sería oportuno, con el fin de conocer la realidad de la pyme en la contratación pública, que fuese pública la condición de pyme, en su caso, del subcontratista o proveedor de cualquier contrato que hubiera subcontratado la prestación de la que resultara adjudicador.

· Sería recomendable reflexionar sobre la posibilidad de establecer una regulación singular o reserva de contratos para las microempresas. En esta línea, sería oportuno considerar la posibilidad de eliminar la exigencia de solvencia en determinados contratos susceptibles de ser ejecutados por este tipo de empresa.

-Ver informe completo: https://www.hacienda.gob.es/RSC/OIReScon/informes-especiales-supervision/ies-contratacion-estrategica2023.pdf