TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe nº 1437/2021: fiscalización de los contratos de servicios de seguridad privada y de limpieza en el ámbito empresarial estatal no financiero. Ejercicios 2018 y 2019

Esta fiscalización, aprobada por el Tribunal de Cuentas, ha tenido como objetivo comprobar el cumplimiento, por parte de las entidades del sector público empresarial estatal no financiero, de la normativa aplicable a la contratación de los servicios de seguridad privada y de limpieza en todas sus fases, así como de las exigencias legales relacionadas con las cláusulas laborales y sociales establecidas en los contratos. Como objetivos trasversales, en la misma ha analizado el cumplimiento de la normativa en materia de transparencia, así como de igualdad efectiva de mujeres y hombres. La fiscalización se ha enfocado con vistas a la elaboración de un informe de fiscalización global sobre el conjunto de la contratación del sector público.

Durante el periodo fiscalizado las entidades del sector público empresarial estatal no financiero formalizaron 400 contratos de servicios de seguridad privada y de limpieza, por un importe total de 1.073,2 millones de euros; de estos, 71, correspondieron a contratos de servicios de seguridad privada, por un importe de adjudicación de 668,6 millones de euros, y los 329 restantes a contratos de servicios de limpieza, con un importe de adjudicación de 404,6 millones de euros. Los contratos fueron formalizados por 53 entidades del sector público empresarial estatal no financiero.

El análisis de los contratos fiscalizados, que corresponden a 15 entidades, se ha efectuado en función del régimen jurídico aplicable a los contratos formalizados.

  • El Informe recoge, entre otras, las siguientes CONCLUSIONES:

    1. Contratos sometidos al régimen jurídico propio de las entidades que tienen la consideración de Administración Pública.

    En relación con la preparación de los expedientes de contratación, se pone de manifiesto que la justificación de la necesidad de contratar se definió en términos muy genéricos y la adjudicación por el procedimiento negociado sin publicidad por razones de extrema urgencia de servicios de limpieza no fue debida a acontecimientos imprevisibles, sino al retraso en el inicio de la preparación de los contratos llamados a sustituir a los anteriores. Por otra parte, la justificación de la no división en lotes del objeto de los contratos fue insuficiente en los servicios de limpieza fiscalizados; en ninguno de los pliegos de los expedientes de servicios de limpieza y de seguridad figuraba el desglose del presupuesto base de licitación, aunque sí se reflejó en los respectivos informes de inicio de los expedientes; y las condiciones especiales de ejecución establecidas en los pliegos de los contratos de servicios de limpieza correspondían con obligaciones legales establecidas por la legislación laboral o social que se aplican por imperativo legal a toda actividad de las empresas sin incluir obligaciones adicionales directamente relacionadas con el objeto del contrato.

    En cuanto a la adjudicación de la contratación, la fiscalización observa que los pliegos de los contratos de limpieza no concretaron la forma de asignar los puntos a cada uno de los aspectos incluidos en los criterios de adjudicación, de manera que no fueron conocidos por los licitadores en el momento de elaborar sus ofertas. Además, se incluyeron criterios que realmente constituyen el cumplimiento de obligaciones legales.

    Respecto de la ejecución de los contratos se ha constatado que a las facturas correspondientes a los contratos de servicios de limpieza no se acompaña la documentación prevista en los pliegos para justificar el cumplimiento de las obligaciones sociales o laborales; en la mayoría de los expedientes fiscalizados el pago del precio se efectuó con retraso respecto al plazo establecido en la ley; y en tres de los cuatro expedientes fiscalizados de servicios de limpieza se produjeron deficiencias en la recepción de los trabajos.

    2. Contratos sometidos al régimen jurídico propio de las entidades que tienen la consideración de poder adjudicador y no son Administración Pública.

    En relación con la preparación de los expedientes de contratación, se observa que en alguna de las entidades fiscalizadas la justificación de la necesidad de contratar se formuló en términos muy genéricos en los expedientes de servicios de limpieza y, un expediente de seguridad no se ajustaba a las previsiones de la normativa para la utilización del procedimiento de urgencia. El Informe pone de manifiesto, asimismo, que la información contenida en los pliegos de los expedientes de servicios de limpieza tramitados por dos de las entidades no se ajustaba de forma completa a la normativa sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores afectados por subrogación; y en dos de los tres expedientes de servicios de limpieza fiscalizados, las condiciones especiales de ejecución de los contratos establecidas en los pliegos respondían al cumplimiento de obligaciones legales, no ajustándose a la normativa. En otro caso, se ha detectado que el objeto del expediente de servicios de limpieza tramitado se definió con indeterminación, sin atenderse tampoco a lo dispuesto en la normativa en cuanto a la justificación para no dividir el objeto de este contrato en lotes. Además, en los expedientes de servicios de limpieza el presupuesto base de licitación no se desglosa con el detalle exigido en la normativa, y no se recogieron de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados, lo que dificulta la determinación del coste-beneficio en las ofertas de los licitadores y perjudica la concurrencia y la igualdad de trato.

    En cuanto a la adjudicación de la contratación, la fiscalización detecta deficiencias en los criterios de adjudicación de los expedientes de servicios de limpieza, sin que, en algunos casos, se haya precisado la forma de distribuir la puntación asignada a los aspectos a valorar en cada uno de los criterios, o bien, estableciendo en otros el precio como único criterio de adjudicación, contraviniendo la normativa; en ocasiones, se han incluido como criterios de adjudicación aspectos relacionados con la solvencia de las empresas, lo que no procede. En cuanto a los expedientes de servicios de seguridad privada, se señala la atribución a las mejoras de más del 60 % de la puntuación asignada a los criterios que dependían de un juicio de valor y la asignación de una mayor valoración a los criterios económicos que a los técnicos, incumpliendo con ello la normativa aplicable.

    Las incidencias observadas en la adjudicación y formalización de los contratos de servicios de limpieza son de carácter formal y poco significativas. En cuanto a los contratos de servicios de seguridad privada, una de las entidades fiscalizadas presentó dos ofertas con valores anormales y fueron admitidas por la entidad sin requerir justificación a los licitadores, como hubiera sido preceptivo.

    Respecto de la ejecución de los contratos: se pone de manifiesto que no se concretaron en los pliegos las medidas para acreditar el cumplimiento las obligaciones de los adjudicatarios en el ámbito social y laboral, ni tampoco el control de las mismas. En el caso de un expediente de servicios de limpieza no se aportó el acuerdo de resolución del contrato correspondiente a uno de los lotes, ni consta que se haya efectuado el abono de los trabajos ejecutados, la recepción, certificación final y liquidación del contrato, así como, en su caso, el cálculo de la indemnización, lo que no se ajusta al pliego. Con posterioridad al periodo fiscalizado, debido a la situación sanitaria ocasionada por la COVID-19, se adjudicaron dos contratos menores de limpieza al mismo adjudicatario, cuyo importe total superó el límite previsto en la normativa.

    3. Contratos sometidos al régimen jurídico propio de las entidades que tienen la consideración de poder adjudicador.

    En relación con la efectividad de los principios que rigen la contratación en las instrucciones internas de contratación, se señala que, en términos generales, las instrucciones internas de las entidades fiscalizadas contienen una regulación suficiente de los principios que han de presidir los procedimientos de contratación conforme a lo establecido en la normativa.

    En cuanto a la preparación de los expedientes de contratación: no se justificó la necesidad de contratar en los expedientes de limpieza y de seguridad o se efectuó en términos muy genéricos. En relación con el contenido de los pliegos de los expedientes de servicios de limpieza, el Informe indica que prácticamente no recogen información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores afectados por la subrogación. Sobre la división en lotes, se señala que en algunos casos no estaba justificado conforme a la normativa la no división en lotes o bien la división en lotes fue mínima, limitando la participación de los licitadores y en perjuicio de las pequeñas y medianas empresas, en contra de lo que aconsejan los principios de concurrencia y de igualdad de trato. Se han detectado omisiones relevantes en la formación del presupuesto base de licitación de la mitad de los expedientes fiscalizados de servicios de limpieza, dificultando la determinación del coste-beneficio en las ofertas de los licitadores y perjudicando la concurrencia y la aplicación del principio de igualdad de trato.

    Respecto de la adjudicación de la contratación, se han detectado importantes deficiencias en los criterios de adjudicación, tales como la inclusión de criterios de solvencia técnica; la no asignación de la puntuación o baremo correspondiente a los subcriterios incluidos en algún criterio de adjudicación; el establecimiento como único criterio del precio en contra de lo exigido por sus instrucciones internas que remitían a la Ley de Contratos del Sector Público ; o la inclusión de una bolsa de horas sin coste para la entidad cuando las horas no estaban determinadas en el objeto del contrato, afectando con ello al carácter esencial de la onerosidad de los contratos y perjudicando la garantía del cumplimiento de los convenios colectivos sectoriales de los contratos.

    En relación con la ejecución de los contratos: no se ha obtenido información sobre el seguimiento y control, por parte de dos entidades, de las obligaciones de los adjudicatarios de los expedientes fiscalizados de servicios de limpieza en el ámbito social laboral. Algunas facturas se abonaron fuera del plazo contemplado en las instrucciones internas.

    4. Contratos sometidos al régimen jurídico propio de las entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.

    En cuanto a la preparación de los expedientes de contratación: se han observado que la justificación de la necesidad de contratar se formulaba en términos muy genéricos y que la definición del objeto del expediente de servicio de limpieza adolecía de cierta indeterminación; que la división en lotes se realizó limitando la participación de los licitadores en perjuicio de la pequeña y mediana empresa, contraviniéndose así los principios de igualdad de trato y de concurrencia previstos en la legislación; en uno de los expedientes el presupuesto base de licitación no incluía bolsa de horas para servicios extraordinarios que, sin embargo, sí fue valorada en las ofertas de los licitadores y puntuada en el procedimiento de adjudicación; así como la ausencia de consideración de las eventuales prórrogas y cualquier forma de opción eventual en la determinación del valor estimado de los acuerdos marco de servicios de limpieza, lo que no se ajustó a la normativa. En algunos casos se ha apreciado la inclusión como condiciones especiales de ejecución, del cumplimiento de obligaciones legales de carácter social o laboral.

    En relación con la adjudicación de la contratación la fiscalización pone de manifiesto algunas deficiencias en expedientes tramitados por el procedimiento negociado, como la existencia de criterios de adjudicación sin que la valoración de uno de ellos se ajustara a lo establecido en el pliego, o la falta de concreción de los aspectos sujetos a negociación.

    Respecto a la ejecución de los contratos, en el Informe se señalan expedientes en los que no se concretó la documentación acreditativa de las obligaciones de los adjudicatarios en el ámbito social y laboral solicitada en cumplimiento de las medidas previstas en los pliegos; o se produjeron retrasos en el pago de facturas, importes facturados y pagados superiores al importe de adjudicación, sin que conste el expediente de modificación que justifique la diferencia; y un contrato en el que se realizó una modificación no necesaria.

    El Informe también incluye conclusiones en relación con el cumplimiento de la obligación legal de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas, y con el cumplimiento de la normativa de transparencia y de igualdad efectiva de mujeres y hombres, indicándose respecto de esta última, que en el periodo fiscalizado, la mayoría de las entidades fiscalizadas incumplía el principio de presencia equilibrada de los mismos en el Consejo de Administración y que la presencia de mujeres en puestos de responsabilidad era muy baja (un 22%).

  • El Informe formula las siguientes RECOMENDACIONES:
  • – Planificar adecuadamente las actuaciones preparatorias de los expedientes, de modo que permita que los trabajos no se dilaten en el tiempo con objeto de evitar tener que acudir a procedimientos de adjudicación de carácter extraordinario e incidencias.
    – Determinar con mayor precisión la naturaleza y extensión de las necesidades que se pretenden cubrir con los contratos proyectados, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, evitando la utilización de fórmulas genéricas
    – Fomentar la división del objeto del contrato en lotes para facilitar el acceso a la contratación de las pequeñas y medianas empresas, evitando limitar la participación de estas como licitadoras en beneficio de aquellas que cuentan con una gran infraestructura de medios personales y materiales
    – Diseñar criterios de adjudicación y establecer garantías para su cumplimiento especialmente claros en aquellos relacionados con los aspectos sociales o laborales vinculados al objeto del contrato, para evitar márgenes de discrecionalidad en la evaluación de la mejor relación calidad-precio y garantizar el cumplimiento de los Convenios Colectivos sectoriales.
    – Baremar los aspectos a valorar en cada criterio de adjudicación con mayor detalle en los pliegos de condiciones, garantizando con ello la igualdad de trato y evitando otorgar un margen de discrecionalidad al órgano de contratación en la adjudicación de los contratos.
    – Mejorar los procedimientos internos de las Entidades para garantizar un seguimiento y control de las obligaciones de los adjudicatarios en el ámbito sociolaboral.

    -Ver informe: TCuentas. Inf 1437-2021.Fiscalización de los contratos de servicios de seguridad privada y limpieza ámbito empresarial estatal no financiero 2018 y 2019