TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe 1415/2021, de fiscalización de los expedientes de reconocimientos extrajudiciales de crédito aprobados por las entidades locales. Ejercicio 2018

Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, recoge un análisis de carácter global sobre los expedientes de reconocimientos extrajudiciales de créditos aprobados por las entidades locales a nivel nacional -realizado de forma coordinada entre el Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo de las comunidades autónomas (OCEx)[1]-, así como, de otro de carácter más específico desarrollado por el Tribunal sobre siete entidades locales pertenecientes a comunidades autónomas sin OCEx.

Se trata de una fiscalización de carácter horizontal y de naturaleza operativa y de cumplimiento. Ha tenido como objetivos: determinar el importe y examinar la naturaleza de los gastos imputados a presupuesto a través de la aprobación de expedientes de reconocimientos extrajudiciales de crédito; examinar las causas que motivaron la falta de aplicación presupuestaria ordinaria de las obligaciones, así como, analizar los procedimientos llevados a cabo para la aprobación de los reconocimientos extrajudiciales de crédito en las distintas entidades.

Asimismo, respecto de los actos nulos que hubieran dado lugar a obligaciones reconocidas mediante reconocimientos extrajudiciales de crédito, la fiscalización ha verificado si se ha instado una revisión de oficio acudiendo a la vía de indemnización de daños y perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración, o no se ha realizado ninguna actuación al margen del propio reconocimiento extrajudicial de crédito, así como, en su caso, la exigencia de algún tipo de responsabilidad subjetiva a algún órgano de gobierno o de intervención.

La fiscalización, referida a 2018, se ha realizado sobre las diputaciones provinciales del conjunto del territorio nacional, los cabildos insulares de las Islas Canarias, los consejos insulares de las Illes Balears y los ayuntamientos. La muestra seleccionada para este análisis ha ascendido a 703 entidades.

El Informe incluye, entre otras, las siguientes conclusiones:

El reconocimiento extrajudicial de crédito (REC) se utiliza habitualmente para aplicar al presupuesto obligaciones derivadas de compromisos de gastos de ejercicios anteriores que no han sido debidamente adquiridos, tramitando así el pago de prestaciones a terceros que las han realizado por orden de la Administración, pero al margen, por diferentes motivos, del procedimiento legalmente establecido.

El Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local (RCI) introdujo importantes novedades en el control interno de las entidades locales; sin embargo, no contempló los reconocimientos extrajudiciales de crédito. La regulación de esta figura es insuficiente, lo que origina que se utilice para imputar a presupuestos gastos de muy diferente naturaleza y que adolecen de deficiencias dispares en su tramitación.

En relación con el importe y la naturaleza de los gastos imputados a través del reconocimiento extrajudicial de crédito, el Informe señala que el 72% de las entidades analizadas (504) utilizaron este procedimiento para imputar 530.027.220 euros al presupuesto de 2018, a través de la aprobación de 12.350 expedientes. Esto supuso, a nivel agregado, el 1,52% del total de obligaciones reconocidas netas de ese presupuesto. En 57 entidades la ratio de obligaciones tramitadas a través de REC superó el 5% del total de obligaciones y, de ellas, en 19 este porcentaje superó el 10%.

Del análisis efectuado sobre 798 expedientes de reconocimiento extrajudicial de crédito −aprobados por un total de 410 entidades y conformados por un importe global de facturas de 264 millones de euros- ha resultado que en el 89% (235 millones de euros) concurren circunstancias por las que el acto administrativo que les dio origen podría derivar en nulidad de pleno derecho.

De las obligaciones adquiridas sin conformidad con el ordenamiento jurídico y tramitadas a través de expedientes extrajudiciales, el 90% de ellas (211 millones de euros) lo fue como consecuencia de carecer de contrato o de no disponer de crédito suficiente y adecuado, o bien, por ambas circunstancias a la vez, correspondiendo el 56% a gastos de servicios y el 26% a gastos en suministros.

Del conjunto de obligaciones comprometidas a la finalización del ejercicio 2017 y que no habían sido aplicadas a presupuesto, únicamente el 60% estaba contabilizada en la cuenta 413 de Balance (Acreedores pendientes de aplicación a presupuesto). La falta de contabilización de estas obligaciones, al margen de los incumplimientos legales que supone en el caso de las obligaciones indebidamente comprometidas, deriva en que el balance no refleje adecuadamente las deudas con proveedores.

Por otra parte, la fiscalización observa que en ninguno de los expedientes fiscalizados se han iniciado procedimientos dirigidos a depurar las posibles responsabilidades que, a tenor de lo dispuesto en la Ley de Haciendas Locales, en la Ley de Contratos del Sector Público, en la Ley de Procedimiento Administrativo Común y en la Ley de Transparencia y Buen Gobierno podrían resultar exigibles. La ausencia de actuaciones tendentes a depurar y exigir dichas responsabilidades cronifica en el tiempo estas prácticas ilegales.

De los 211.475.798,26 euros que se imputaron a presupuesto sin disponer de contrato válidamente celebrado o de crédito adecuado y suficiente, solo se instó la revisión de oficio en seis expedientes, por un importe conjunto de 773.478,19 euros, declarándose en todos ellos la nulidad de oficio de las actuaciones, sin perjuicio del pago de las obligaciones.

En cuanto al análisis sobre las causas por las que las entidades utilizan con frecuencia la figura del reconocimiento extrajudicial de créditos para imputar a presupuestos sus gastos, el Informe señala que:

    En relación con obligaciones comprometidas conforme al ordenamiento jurídico, existen diversos factores que inciden en que no se imputen al presupuesto del ejercicio en el que se generan. Entre ellos: la ausencia de instrucciones de cierre que fijen las fechas límite para realizar los trámites de imputación de gastos y que faciliten la correcta aplicación del principio de temporalidad; la falta de vinculación entre el registro de facturas y los registros contables, de forma que se produce una demora en la tramitación interna de estos documentos, fundamentalmente en relación con las facturas de importe inferior a 5.000 euros y, además, la ausencia de procedimientos de gestión que permitan conocer la evolución de las prestaciones en curso y el desarrollo de su ejecución, de forma que no es posible, en su caso, proceder a reclamar las facturas pendientes y evitar la demora de su tramitación.
    Respecto de las obligaciones que derivan de gastos que no fueron debidamente comprometidos y que se imputaron al ejercicio 2018 a través de un reconocimiento extrajudicial de crédito, la fiscalización ha detectado las siguientes causas: la falta de licitación en tiempo de un contrato que sustituyera al anteriormente vigente, de lo que resulta, al seguirse prestando el servicio, generación de obligaciones sin cobertura contractual; la falta de contabilización de la retención de crédito en relación con los gastos menores, que deriva en la ausencia de crédito en el momento en que se debían imputar estas obligaciones; así como, la falta de un presupuesto aprobado en tiempo y adecuado a las necesidades concretas del ejercicio corriente, que facilita que no se disponga de crédito para la imputación al presupuesto de determinadas facturas.

El Informe finaliza con la formulación de una serie de recomendaciones, entre ellas, las dirigidas a:

-El Gobierno:

    Regular suficientemente la figura del reconocimiento extrajudicial de crédito con el propósito de contribuir a superar las debilidades y deficiencias puestas de manifiesto en este Informe en cuanto al uso y tramitación de estos expedientes.

-Las entidades locales:

    El Tribunal reitera recomendaciones formuladas en Informes de fiscalización anteriores. Entre ellas, que las entidades locales deberían establecer los procedimientos necesarios para que se haga efectiva la exigencia de las posibles responsabilidades derivadas de los incumplimientos de la Ley de Transparencia, de la Ley de Contratos o de la normativa presupuestaria de aplicación, que se concretan fundamentalmente en el compromiso de obligaciones adquiridas sin cobertura contractual o sin consignación presupuestaria. La Institución formula, asimismo, recomendaciones dirigidas, principalmente, a que se regule suficientemente la figura del reconocimiento extrajudicial de crédito con el propósito de contribuir a superar las debilidades y deficiencias puestas de manifiesto en este Proyecto de Informe en el uso y tramitación de estos expedientes. Están dirigidas tanto al Gobierno, en tanto no se produce el desarrollo normativo necesario, como a las entidades locales.

-Ver informe: TCuentas. Inf 1415-2021.Reconocimientos extrajudiciales de crédito entidades locales, 2018