INFORME DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO RELATIVO A LOS PRINCIPALES RESULTADOS DE CONTROL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA CONFORME AL ARTÍCULO 332.11 DE LA LCSP

En el informe se da cuenta del resultado de una actuación de control horizontal relativa a encargos a medios propios (EMP), tanto en el ámbito de los Ministerios cubiertos por la IGAE, como en el de Defensa y de la Seguridad Social.

El informe realiza unas recomendaciones de modificaciones legislativas (86 LRJPAC y 32 LCSP), junto con otras relativas a la motivación de la justificación de la utilización del MP, si la Administración carece de los medios adecuados de manera sistemática, solicitando también que se fortalezca el sistema de control interno del propio gestor, si puede escoger entre varios MP, al tiempo que se desarrolla procedimientos tanto para garantizar la adecuada publicidad, como el seguimiento y control de encargo, verificando sobre todo el cumplimiento de las limitaciones en materia de subcontratación, y que las posibles bajas existentes debidas a esa actuación, se repercuten en el precio final a abonar por el encargo. El informe incluye una serie de recomendaciones de reforma normativa y de gestión de los encargo a medios propios.

Con carácter general, se considera que los sistemas articulados para la tramitación de los EMP tienen un funcionamiento correcto (65,63%). Sin embargo, detecta que existe un mal funcionamiento en un PAAP analizado por IGAE (3,13 %) y un funcionamiento parcial en el que son necesarias mejoras importantes en un 31,25 %.

Para mitigar o eliminar el riesgo de incumplimiento legal o de los principios de buena gestión financiera, la IGAE realiza las siguientes recomendaciones

a) Recomendaciones regulatorias:

i. Actualizar la LRJSP para incluir de forma específica la competencia para la formalización de los EMP y el contenido del artículo 86 de la citada Ley al contenido de la LCSP.

ii. Desarrollar las normas reglamentarias conforme a las previsiones del artículo 32 respecto a la forma de cálculo de la compensación por los EMP en los casos de subcontratación parcial de las actividades (coste efectivo soportado).

iii. Regular de forma expresa la modificación de la formalización de los encargos y otras alteraciones de sus términos como las prórrogas. Debe destacarse que el régimen de publicidad depende del importe, de ahí la relevancia de su regulación para evitar un cambio de régimen vía modificación y/o prórroga.

iv. Regular la posibilidad de formalizar encargos en situaciones de emergencia, aunque no exista el requisito de crédito adecuado y suficiente con un nivel de autorización adecuado.

v. Establecer los documentos mínimos que deben formar parte del expediente para estandarizar los procedimientos de gestión.

vi. Regular las excepciones a la obligación de publicación de los EMP en aquellos casos en que su contenido pueda considerarse sensible por motivos de seguridad: circunstancias que aconsejen la no publicación, procedimiento para validar la excepción, autorización para la excepción, etc.

b) Recomendaciones generales:

i. Teniendo en cuenta que en un porcentaje significativo de los EMP se ha alegado la insuficiencia de medios personales en más de un 79 %, además de haberse puesto de manifiesto el encadenamiento de EMP, no parece que el uso del MP como entidad especializada tenga la virtualidad necesaria, por lo que convendría un análisis global de los recursos humanos de la Administración del Estado con el objeto de adoptar las decisiones que procedan respecto a su ordenación o flexibilización para evitar continuar con EMP que pretenden suplir las insuficiencias de personal no especializado de los organismos públicos, llegando incluso a ejercer potestades administrativas en un 3 % de los casos analizados.

ii. Elaboración y mantenimiento de una lista actualizada de MP en el que conste, entre otros, el objeto social, las tarifas aplicables, los estatutos del MP, los de contacto, documentación del MP etcétera que facilite la selección del MP más adecuado para el objeto del EMP.

c) Recomendaciones para los órganos que realizan encargos (ORE):

i. Planificar la actividad de EMP de forma que se puedan analizar con carácter previo qué necesidades se tienen que satisfacer y qué solución puede ser más adecuada: contratación, EMP, convenio, o aumento de plantillas cuando se trate de necesidades recurrentes. Establecer dentro de la planificación anual un procedimiento de análisis de los EMP finalizados en el ejercicio anterior en función de grado de cumplimiento, ahorros generados y mejoras obtenidas.

ii. Analizar los EMP más antiguos a efectos de verificar si se cumplen las características de los EMP (imposición unilateral obligatoria y compensación de costes reales).

iii. Fortalecer el sistema de control interno mediante una coordinación/supervisión entre los ORE cuando existen varios en el órgano controlado. A estos efectos, se recomienda la emisión de manuales sobre procedimientos completos y actualizados (con listas de comprobación de requisitos, procesos internos de control, mecanismos de comprobación de condición de MP, etcétera) y la determinación de un responsable o coordinador general si existen varios ORE puede ser adecuada.

iv. Establecer procedimientos para la elaboración del expediente del EMP (modelo normalizado), en los que se incluyan los documentos y requisitos necesarios referidos al EMP concreto haciendo hincapié en que no se deben incluir declaraciones genéricas y puramente formales, sino que deben ser las específicas y oportunas que permitan asegurar el cumplimiento de la normativa y los principios de buena gestión financiera. A modo de ejemplo, estos documentos podrían ser los determinados en el Anexo II. Modelo Normalizado de expediente de EMP (pág. 54).

v. Desarrollar procedimientos que garanticen la adecuada publicidad de los EMP en la PCSP y en el Portal de Transparencia.

vi. Elaborar, desarrollar y aplicar procedimientos de seguimiento y control de la ejecución, del EMP que permitan al ORE conservar el poder de decisión, mantener la subcontratación dentro de los límites establecidos y evitar el riesgo de cesión ilegal de trabajadores. Y, en particular para la subcontratación, que permitan verificar al ORE que no se superan los límites establecidos en la normativa; que el MP le ha aplicado las posibles bajas en la subcontratación o, en caso contrario, reclamárselas; o que si el MP ha actuado como mero intermediario, esta información se traslade a la planificación de EMP para tenerla en cuenta en encargos posteriores. En este procedimiento debería 16 Informe de Fiscalización de las encomiendas de gestión de determinados Ministerios, Organismos y otras Entidades Públicas llevadas a cabo al amparo de la Legislación que habilita esta forma instrumental de gestión administrativa, 30 de abril de 2015, nº 1088 del Tribunal de Cuentas (TCU, nº 1088), pág. 136: “Debe evitarse recurrir a las encomiendas a medios propios para suplir carencias estructurales de personal, debiendo ser solventadas estas últimas a través de la adecuada dotación de las plantillas (…). El recurso a las encomiendas o encargos a medios propios en aquellos departamentos, organismos o unidades en los que constituye una forma habitual de apoyo en la gestión (…), debe ser tenido necesariamente en cuenta a la hora de llevar a cabo su planificación estratégica ligándola a la planificación de sus propios recursos humanos con el fin de evitar la descapitalización de su propio personal técnico especializado.

– Ver informe: IGAE. Informe contratación 2020