EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS COMUNES DE LA SEGURIDAD SOCIAL, ADSCRITOS A LA SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018
En esta fiscalización, la Institución ha fiscalizado un total de 102 contratos -de los 799 que las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social y la Intervención General de la Seguridad Social celebraron durante 2018-, por un importe de 57.515.127,72 euros (64% del importe total de contratos formalizados por las Entidades).
El Tribunal recomienda a las Entidades la adopción de medidas para corregir las deficiencias observadas en relación con las distintas fases de su actividad contractual, poniendo especial énfasis en la fase preparatoria de los contratos.
EL Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, recoge el resultado del análisis de los contratos celebrados por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social adscritos a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, y por la Intervención General de la Seguridad Social, para verificar si el procedimiento se ha adecuado a lo previsto en las disposiciones legales y reglamentarias aplicables durante el ejercicio 2018, y si la gestión contractual se ha adecuado a los principios de eficiencia y economía, exigibles en la gestión del gasto público.
Durante el ejercicio 2018, ámbito temporal de esta fiscalización, las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social y la Intervención General de la Seguridad Social celebraron un total de 799 contratos, fundamentalmente de tres tipos (obras, suministro y servicios) y diferentes procedimientos de adjudicación, con una cuantía cercana a los 90 millones de euros (89.667.688,35 euros). Del importe total, el Tribunal ha seleccionado para su análisis una muestra de 102 expedientes por un importe cercano a los 60 millones de euros (57.515.127,72 euros), lo que representa el 64% del importe total de contratos formalizados.
En la actividad fiscalizadora se han analizado todas las fases del procedimiento de contratación e incidencias (preparación, adjudicación y formalización, ejecución, modificación, prórroga y extinción) de los contratos formalizados durante 2018. Asimismo, en la fiscalización se ha examinado el cumplimiento de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como las previsiones contenidas, en el ámbito de la contratación, en la Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
Entre las principales conclusiones del Informe, se recogen las siguientes:
– En relación con el cumplimiento de la obligación legal de remisión de documentación al Tribunal, las Entidades han cumplido adecuadamente con lo dispuesto en la “Instrucción General relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos, convenios y encomiendas de gestión celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico”, ya que remitieron al Tribunal las relaciones de la contratación celebrada en el ejercicio 2018, así como todos los expedientes de contratación de rendición obligatoria integrados por los documentos que resultan preceptivos.
– En relación con la difusión de la información contractual a través del perfil de contratante ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, con carácter general, las Entidades fiscalizadas han difundido a través del perfil de contratante, alojado en la Plataforma de contratación del Sector Público, la información y documentación relativa a su actividad contractual.
– En relación con las incidencias específicas relativas a los contratos de servicios de vigilancia y seguridad privada y a los contratos de servicios de limpieza:
Sobre las actuaciones preparatorias de los contratos, en la fiscalización se observa, entre otras cuestiones, que hay expedientes con deficiencias en la justificación de la necesidad de contratar, puesto que en tres de ellos la memoria justificativa no precisa con la extensión suficiente las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado. Asimismo, en doce expedientes se ha podido constatar la ausencia de una memoria de carácter económico, previa a la contratación, que justifique el presupuesto del contrato o bien se justifica la estimación del presupuesto y su ajuste al precio general de mercado basándose en consideraciones genéricas, sin precisar los cálculos previos efectuados.
Por otra parte, en cinco expedientes de contratación, no figura en el presupuesto base de licitación la desagregación por género de los costes salariales estimados o el desglose de los costes directos e indirectos incluidos, mientras que en veinte expedientes la justificación de la no división en lotes del objeto de los contratos resulta excesivamente genérica basándose, principalmente, en las dificultades de coordinación para la correcta ejecución del contrato que supondría la existencia de distintas empresas adjudicatarias, pero sin detallar las razones que fundamentan dicha justificación.
Además, en dieciséis expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto, la elección de los criterios objetivos de adjudicación habitualmente se justifica en consideraciones genéricas sin concretar las circunstancias concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de adjudicación en aras de obtener la mejor relación calidad-precio en la oferta. Asimismo, en tres contratos de servicios “intensivos en mano de obra”, fue valorado indebidamente el precio como único criterio de adjudicación.
Sobre los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas, se ha comprobado que se contempla al menos una condición especial de ejecución de tipo social, consistiendo, generalmente, en el cumplimiento de los convenios colectivos del sector y de carácter medioambiental, como las relacionadas con la gestión de residuos, la promoción del reciclado de productos o el impulso de utilización de productos ecológicos, entre otras, previendo, con carácter general, la imposición de penalidades en caso de incumplimiento de dichas condiciones a las que, en algunos casos, se les atribuye el carácter de obligaciones contractuales esenciales, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
Asimismo, en el análisis de los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, se han observado algunas deficiencias en los criterios de adjudicación establecidos en los pliegos como la utilización como criterios de adjudicación de factores determinantes de la solvencia de los licitadores (relativos a la aptitud y características de las empresas), tales como los medios personales y técnicos propios de la empresa o los certificados de garantía de calidad (siete expedientes) y la utilización de fórmulas o métodos de valoración del criterio precio que pueden no resultar acordes con los principios de economía y eficiencia al asignar la puntuación en función de la proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por los licitadores (veintiún expedientes).
Sobre la ejecución y pago, en dos expedientes se han impuesto penalidades económicas al contratista, encontrándose en trámite la aplicación de penalidades por los incumplimientos parciales de otro contrato.
– En relación con las incidencias comunes a los contratos de obras, suministro y otros contratos de servicios:
Sobre las actuaciones preparatorias de los contratos, en siete expedientes la justificación de la necesidad de contratar que figura en la memoria justificativa no precisa con la extensión suficiente las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado. Asimismo, en seis expedientes se ha constatado la ausencia de una memoria de carácter económico, previa a la contratación, o bien se justifica la estimación del presupuesto y su ajuste al precio general de mercado basándose en consideraciones genéricas, sin precisar los cálculos previos efectuados.
Por otra parte, en dos expedientes de contratación, no se indica en el presupuesto base de licitación si se ha considerado o no el convenio laboral de referencia para el cálculo de los salarios de las personas adscritas a la ejecución del contrato y/o no se desglosan otros costes y eventuales gastos calculados para su determinación, y en otros dos, la justificación de la no división en lotes del objeto de los contratos resulta excesivamente genérica basándose, principalmente, en las dificultades de coordinación para la correcta ejecución del contrato que supondría la existencia de distintas empresas adjudicatarias, pero sin detallar las razones que fundamentan dicha justificación.
Además, en siete expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto, la elección de los criterios objetivos de adjudicación habitualmente se justifica en consideraciones genéricas sin concretar las circunstancias concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de adjudicación en aras de obtener la mejor relación calidad-precio en la oferta. Asimismo, en un contrato de servicios intensivo en mano de obra fue valorado el precio como único criterio de adjudicación, lo que no resulta correcto puesto que el coste salarial constituye el principal gasto que figura en el presupuesto base de licitación.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares aplicados a los contratos analizados contemplan al menos una condición especial de ejecución, de tipo social, como el compromiso de adoptar medidas destinadas a prevenir la siniestralidad laboral durante la ejecución del contrato y el cumplimento de las obligaciones derivadas del convenio colectivo del sector, y medioambiental, entre otras, la reutilización de envases, el desarrollo del trabajo por plantas como medida de ahorro energético o la gestión, transmisión, transporte y reciclado de residuos previendo, previendo, con carácter general, la imposición de penalidades en caso de incumplimiento de dichas condiciones, a las que se les atribuye el carácter de obligaciones contractuales esenciales, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
En el examen sobre los criterios objetivos de adjudicación utilizados en la contratación se han detectado diversas deficiencias, tales como, criterios de adjudicación que no guardan relación directa con el objeto del contrato (dos expedientes), la utilización como criterios de factores determinantes de la solvencia de los licitadores, relativos a la aptitud de las empresas (dos expedientes), la insuficiente determinación previa del contenido o la forma de valoración de los criterios de adjudicación cuya valoración no es automática (dos expedientes), y la utilización de fórmulas valoración del criterio precio que no resultaron acordes con los principios de economía y eficiencia (seis expedientes).
Sobre la ejecución y pago, en tres de los cinco contratos de obras fiscalizados, se han detectado retrasos con respecto a los plazos de ejecución inicialmente previstos que, o bien no se justifican en el expediente, o bien evidencian deficiencias en la fase de preparación del contrato, sin que conste en los expedientes la imposición de penalidades a la empresa contratista, y en otro contrato, debido al cumplimiento defectuoso por parte del adjudicatario, se impusieron penalidades a la empresa contratista.
– En relación con la normativa sobre Transparencia e Igualdad, el Tribunal ha comprobado que las Entidades publican en su perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos relativos a su actividad contractual.
Por lo que se refiere a la normativa sobre igualdad, el Informe señala que las Entidades han hecho uso de las posibilidades previstas en la Ley Orgánica 3/2007, de incluir en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, como medida de fomento de la igualdad en la contratación del sector público. Asimismo, en dos contratos se han incluido condiciones especiales de ejecución dirigidas a eliminar desigualdades entre el hombre y la mujer en el mercado de trabajo.
Sobre la base de los resultados obtenidos, el Informe formula una serie de recomendaciones dirigidas a todas las Entidades y/o algunas de ellas para mejorar su actividad contractual. Entre otras, que adopten las medidas necesarias para que la justificación de la necesidad de contratar sea suficientemente precisa, justificar debidamente en el expediente los motivos que amparan la decisión del órgano de contratación de no dividir en lotes el objeto de los contratos, y considerar que en los contratos de servicios denominados intensivos en mano de obra, en los que los costes laborales son la principal partida del presupuesto de licitación del contrato, el factor precio no debe ser el único criterio de valoración considerado en la adjudicación.
También recomienda adoptar las medidas necesarias para que en los procedimientos abiertos se motive suficientemente en el expediente la justificación de la elección de los criterios objetivos de adjudicación, y que se revisen algunas de las fórmulas que son utilizadas para la valoración del criterio precio sustituyendo aquellas que, con su aplicación, pudieran distorsionar o minimizar la ponderación atribuida a otros criterios de adjudicación distintos del precio previstos en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Además, se considera conveniente que las Entidades fiscalizadas valoren la posibilidad de que los pliegos de cláusulas administrativas particulares contemplen, como regla general, la imposición de penalidades específicas en el caso de que se incumplan las condiciones especiales de ejecución previstas, estableciéndose en los propios pliegos los controles que resulten precisos para llevar a cabo el seguimiento de su cumplimiento.
