UE. STJ 18/06/2020 (C-328/19). Convenio de colaboración entre municipios para la prestación de servicios (transferencia de competencias) y posterior adjudicación a una entidad vinculada (contrato in house)

STJ 18/06/2020, Porin kaupunki, C-328/19 (ECLI:EU:C:2020:483)

«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2004/18/CE — Artículo 1, apartado 2, letra a) — Contratación pública en el ámbito de los servicios de transporte — Convenio de colaboración intermunicipal relativo a la organización y a la prestación de servicios sociales y sanitarios basado en el modelo denominado del “municipio responsable” con arreglo al Derecho finlandés — Transferencia de la responsabilidad de la organización de los servicios a uno de los municipios en el área de colaboración en cuestión — Contrato “in house” — Adjudicación sin licitación de servicios de transporte a una sociedad que pertenece íntegramente al municipio responsable»

Petición de decisión prejudicial presentada en el contexto de un litigio iniciado por Porin kaupunki (ciudad de Pori, Finlandia), en relación con la adjudicación por esa ciudad del contrato del servicio de transporte de personas con discapacidad servicios a Porin Linjat Oy, sociedad anónima que pertenece íntegramente a la ciudad de Pori. Para ese contrato, la ciudad de Pori no recurrió a una licitación, sino que lo adjudicó directamente a Porin Linjat, con arreglo al régimen del contrato «in house», que el Derecho finlandés califica de «adjudicación a una entidad vinculada».

En su condición de «municipio responsable», la ciudad de Pori debe prestar los servicios objeto de dos convenios de colaboración: un convenio de en materia de transporte público, que vincula a las ciudades de Pori, Harjavalta, Kokemäki y Ulvila y al municipio de Nakkila; y un convenio en materia de servicios sanitarios celebrado por las ciudades de Pori y Ulvila y el municipio de Merikarvia. Para ello, se sirve de una entidad vinculada, es decir, un operador interno, de la que es propietaria y sobre la que ejerce su control, Porin Linjat.

Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que el modelo [denominado] del “municipio responsable”, basado en un convenio de colaboración entre municipios a tenor del cual los municipios parte en él confían a uno de ellos la responsabilidad de la organización de servicios en su favor está excluido del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/18 debido a que constituye una transferencia de competencias, a efectos del artículo 4 TUE, apartado 2, tal como ha sido interpretado en la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985), o una cooperación entre poderes adjudicadores no sometida a la obligación de licitación, con arreglo a la sentencia de 13 de junio de 2013, Piepenbrock (C‑386/11, EU:C:2013:385).

El TJ considera que el convenio de colaboración celebrado constituye un acto de organización interna, comprendido en el artículo 4 TUE, apartado 2, debido a que constituye una transferencia de competencias entre autoridades públicas, tal como ha sido interpretado en la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985), por lo que está excluido del ámbito de aplicación de la Directiva de contratos.

Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y cuarta, que procede analizar conjuntamente, el tribunal remitente pretende que se dilucide, en esencia, si el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que un convenio de colaboración a tenor del cual las partes de dicho convenio transfieren a una de ellas la responsabilidad de la organización de servicios en su favor permite considerar, con ocasión de adjudicaciones posteriores a dicha transferencia, que dicho municipio es el poder adjudicador y lo faculta para confiar, sin licitación previa, a una entidad «in house» la prestación de servicios que no solo satisfacen sus propias necesidades, sino también las de los demás municipios parte en dicho convenio, cuando, sin esa transferencia de competencias, los citados municipios hubieran debido satisfacer ellos mismos sus propias necesidades.

El TJ señala que la autoridad a la que se ha transferido la función debe ser considerada forzosamente el poder adjudicador respecto a esa función, y debe serlo en todo el territorio de los municipios parte en el convenio mediante el que se transfieren competencias. No obstante, hay que valorar si ese poder adjudicador puede recurrir a una entidad «in house», no solo para satisfacer sus propias necesidades, sino también las de los municipios que le transfirieron competencias, a cuyos efectos deberá cumplir con los dos requisitos destacados por la jurisprudencia: en primer término, el poder adjudicador debe ejercer sobre el adjudicatario un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios; y, en segundo término, dicho adjudicatario debe realizar la parte esencial de su actividad a favor del poder o los poderes adjudicadores que tienen su propiedad

Por lo que se refiere al requisito del “control análogo”, precisa el TJ que el criterio de ser titular de parte del capital no puede ser el único medio de alcanzar dicho objetivo, ya que el control análogo al que ejercen los poderes adjudicadores sobre sus propios servicios puede manifestarse de un modo distinto a un enfoque capitalista; para afirmar, acto seguido, que “el modelo denominado del «municipio responsable» ofrece a los municipios parte en el convenio, a pesar de que no posean participación alguna en el capital de la entidad «in house», la posibilidad de ejercer, al igual que el municipio responsable, una influencia determinante, tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes del adjudicatario y, por tanto, un control efectivo, estructural y funcional sobre este”.

Por su parte, para determinar si la entidad «in house» realiza la parte esencial de su actividad a favor del poder o de los poderes adjudicadores que la controlan, hay que tener en cuenta todas las actividades que realiza en el marco de los dos convenios de colaboración controvertidos en el litigio principal.

“Por tanto, en las circunstancias del asunto principal, para calcular la parte del volumen de negocios realizado por Porin Linjat en concepto de explotación de los servicios controvertidos en el litigio principal, procede sumar el volumen de negocios realizado por dicha sociedad a petición de la ciudad de Porin al amparo del convenio de colaboración en materia de servicios sanitarios, por una parte, y del convenio de colaboración en materia de transporte público, por otra, para satisfacer sus propias necesidades, al realizado por dicha sociedad a petición de los municipios parte en dichos convenios”.

En consecuencia, concluye que “el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que un convenio de colaboración a tenor del cual los municipios parte en él transfieren a uno de ellos la responsabilidad de la organización de servicios en favor de estos municipios permite considerar, con ocasión de adjudicaciones posteriores a dicha transferencia, que dicho municipio es el poder adjudicador y lo faculta para confiar, sin licitación previa, a una entidad «in house» la prestación de servicios que no solo satisfacen sus propias necesidades, sino también las de los demás municipios parte en dicho convenio, aun cuando, sin esa transferencia de competencias, los citados municipios hubieran debido satisfacer ellos mismos sus propias necesidades”.

Ver sentencia: STJ 18-06-2020. Cont servicio transporte.Transferencia de competencias y cont in house

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