STJ 04/06/2020, C-3/19, Asmel (ECLI:EU:C:2020:423)

«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2004/18/CE — Centrales de compra — Pequeños municipios — Limitación a solo dos modelos organizativos públicos de central de compras — Prohibición de recurrir a una central de compra de Derecho privado participada por entidades privadas — Limitación territorial de la actividad de las centrales de compras»

Petición de decisión prejudicial presentada en el contexto de un litigio entre Asmel Soc. cons. a r.l. (en lo sucesivo, «Asmel») y la Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) (Autoridad Nacional de Lucha contra la Corrupción, Italia), en relación con la resolución n.º 32, adoptada por la ANAC, el 30 de abril de 2015, mediante la cual impuso a Asmel una prohibición de ejercer la actividad de intermediación en las adquisiciones públicas y declaró la ilegalidad de las licitaciones realizadas por dicha sociedad al no haber respetado los modelos organizativos para las centrales de compras previstos en el Derecho italiano (en lo sucesivo, «resolución controvertida»).

Asmel, sociedad consorciada de responsabilidad limitada, fundada el 23 de enero de 2013, está participada en un 51 % por el municipio de Caggiano (Italia), en un 25 % por la asociación de Derecho privado Asmel —que cuenta, entre sus socios, con la Associazione Nazionale Piccoli Comuni Italiani (Asociación Nacional de Pequeños Municipios Italianos)— y en un 24 % por el Consorcio Asmez, un consorcio de empresas privadas y municipios.

Asmel realizó, en el pasado, actividades como central de compras en favor de distintas entidades locales. En particular, organizó una licitación que tenía por objeto la celebración de acuerdos marco para adjudicar el servicio de control de la tributación municipal sobre bienes inmuebles y recaudación forzosa de las deudas tributarias y 152 procedimientos de licitación telemática para la adjudicación de contratos de varios tipos.

A raíz de varias denuncias, la ANAC inició una investigación, al término de la cual concluyó que Asmel no respetaba los modelos organizativos para las centrales de compras establecidos en el artículo 33, apartado 3 bis, del Decreto Legislativo n.º 163/2006 — Codice dei contratti pubblici- que dispone lo siguiente:

«Los municipios que no sean capital de provincia realizarán la adquisición de obras, bienes y servicios en el ámbito de las mancomunidades de municipios previstas en el artículo 32 del Decreto Legislativo [n.º 267/2000], cuando existan, o celebrarán el correspondiente consorcio entre municipios sirviéndose de las oficinas competentes, también de las provinciales, o recurriendo a una entidad agregadora o a la provincia, con arreglo a la Ley n.º 56 de 7 de abril de 2014. […]»

Según la ANAC, Asmel era una entidad de Derecho privado, a pesar de que, para las centrales de compras, el Derecho italiano exige formas públicas de actuación a través de entidades públicas o asociaciones entre entidades locales, como las mancomunidades o los consorcios de municipios creados en virtud de acuerdos celebrados sobre la base del artículo 30 del Decreto Legislativo n.º 267/2000. Puso asimismo de manifiesto que, si bien es posible recurrir a entidades privadas, deben ser, en todo caso, organismos internos (in house) cuya actividad se circunscriba al territorio de los municipios fundadores, mientras que, en el caso de autos, no concurrían los requisitos relativos al control análogo ni a la delimitación territorial de la actividad ejercida.

El Tribunale amministrativo regionale del Lazio excluyó que esa sociedad pudiera calificarse de «organismo de Derecho público» sin cumplir el requisito de la influencia pública dominante.

Mediante sus dos primeras cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente (el Consiglio di Stato ) pregunta, en esencia, si los artículos 1, apartado 10, y 11 de la Directiva 2004/18 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición de Derecho nacional que limita la autonomía de las pequeñas entidades locales, en el marco de la utilización de una central de compras, a solo dos modelos organizativos exclusivamente públicos, sin la participación de personas o empresas privadas.

El TJ sostiene que la central de compras actúa en condición de poder adjudicador, para cubrir las necesidades de este, y no como operador económico, en su propio interés comercial. Por tanto, una normativa nacional que limite la libertad que tienen las pequeñas entidades locales de optar por recurrir a una central de compras, estableciendo para ello dos modelos organizativos exclusivamente públicos, sin la participación de personas o empresas privadas, no infringe el objetivo de libre prestación de servicios y de apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros, perseguido por la Directiva 2004/18, puesto que no coloca a ninguna empresa privada en una situación privilegiada con respecto a sus competidores.

Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si los artículos 1, apartado 10, y 11 de la Directiva 2004/18 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición de Derecho nacional que limita el ámbito de actuación de las centrales de compras creadas por entidades locales al territorio de estas.

A este respecto, la STJ sostiene que se ha de considerar que una disposición de Derecho nacional, como la controvertida en el litigio principal, respeta los límites del margen de apreciación del que disponen los Estados miembros en la transposición de la Directiva 2004/18.

En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que los artículos 1, apartado 10, y 11 de la Directiva 2004/18 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una disposición de Derecho nacional que limita el ámbito de actuación de las centrales de compras creadas por entidades locales al territorio de estas.

Ver sentencia: STJ 04-06-2020.Central de compras. Italia