UE. STJ 04-06-2020. Contrato para el tratamiento de residuos entre poderes adjudicadores: diferencia entre contrato público y cooperación horizontal

STJ 04/06/2020, C-429/19, Remondis (ECLI:EU:C:2020:436)

«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2014/24/UE — Artículo 12, apartado 4 — Ámbito de aplicación — Contratos públicos entre entidades del sector público — Concepto de “cooperación” — Inexistencia»

– Petición de decisión prejudicial formulada por el Oberlandesgericht Celle (Tribunal Regional Superior de Celle, Alemania), con ocasión litigio planteado entre Remondis GmbH y el Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel (Consorcio de Gestión de Residuos de Rin-Mosela-Eifel, Alemania; en lo sucesivo, «Consorcio») en relación con la adjudicación del contrato de tratamiento de residuos en la planta de tratamiento biomecánico de los residuos del Landkreis Neuwied (Distrito de Neuwied, Alemania; en lo sucesivo, «Distrito»).

Al no disponer de una planta biomecánica, el Consorcio encomienda el 80 % de las operaciones de valorización y de eliminación de los residuos municipales a empresas privadas. El tratamiento del 20 % restante, esto es, aproximadamente 10 000 toneladas por año, se atribuye al Distrito mediante un convenio celebrado el 27 de septiembre de 2018 (aprobado por la autoridad competente el 18 de octubre de 2018 y publicado en los diarios oficiales locales y regionales).

– Según Remondis, el referido convenio constituye una atribución directa ilegal de un contrato público, por lo que interpuso recurso ante Cámara de Contratación Pública de Renania-Palatinado, Alemania, que lo declaró inadmisible al considerar que el convenio controvertido constituía una cooperación entre dos poderes adjudicadores excluida de la legislación de contratos.

– Mediante la cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente (el Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Coblenza) solicita esencialmente que se dilucide si el artículo 12, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que no cabe considerar que exista una cooperación entre poderes adjudicadores cuando un poder adjudicador, responsable en su territorio de una misión de interés público, no lleva a cabo íntegramente él mismo tal misión que le incumbe en exclusiva en virtud del Derecho nacional y que requiere la realización de varias operaciones, sino que encarga a otro poder adjudicador, que no depende de él y que es también responsable de esa misión de interés público en su propio territorio, que efectúe alguna de las operaciones requeridas a cambio de una retribución.

– El Asunto fue juzgado sin conclusiones del Abogado General

– En su Sentencia, el TJ sostiene que del artículo 12, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24 se desprende que un contrato celebrado exclusivamente entre dos o más poderes adjudicadores no está incluido en el ámbito de aplicación de esa Directiva cuando establece o desarrolla una cooperación entre los poderes adjudicadores participantes con la finalidad de garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan de modo que se logren los objetivos que tienen en común; colocando el concepto de «cooperación» en el centro de la causa de exclusión. A este respecto, es irrelevante que, contrariamente a lo dispuesto en la propuesta de Directiva, el texto definitivo del artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24 ya no se refiera al requisito de «una cooperación genuina entre los poderes adjudicadores participantes», pues tal requisito se desprende de la precisión, enunciada en el considerando 33, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24, a cuyo tenor la cooperación debe estar «basada en un concepto cooperador».

– De lo anterior se infiere que la participación conjunta de todas las partes del acuerdo de cooperación es indispensable para garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan y que este requisito no puede considerarse cumplido cuando la única contribución de algunos cocontratantes se limite a un simple reembolso de gastos (en caso contrario no podría establecerse ninguna diferenciación entre tal «cooperación» y un «contrato público» que no está cubierto por la exclusión prevista en dicha disposición).

Es así que la preparación de un acuerdo de cooperación presupone que las entidades del sector público que se proponen celebrar tal acuerdo definan en común sus necesidades y las soluciones que hayan de aportarse: “la existencia de una cooperación entre entidades del sector público se basa en una estrategia, común para los socios de dicha cooperación, y requiere que los poderes adjudicadores unan sus esfuerzos para prestar servicios públicos”.

(Por el contrario, tal fase de evaluación y de definición de las necesidades es, por regla general, unilateral en el marco de la adjudicación de un contrato público ordinario. En este último supuesto, el poder adjudicador se limita, en efecto, a convocar una licitación en la que se mencionan las especificaciones que él mismo ha adoptado).

– Con respecto al caso enjuiciado, sostiene el TJ que de la documentación disponible no parece desprenderse que la celebración del convenio controvertido en el litigio principal constituya la culminación de una acción de cooperación entre el Consorcio y el distrito, extremo que no obstante corresponderá al órgano jurisdiccional remitente verificar:

“ni el hecho de que (…) el Consorcio deba volver a hacerse cargo de los residuos no reciclables para ser vertidos, los cuales corresponden al 46 % de los entrantes, ni la circunstancia de que la retribución del distrito adopte únicamente la forma (…) de un reembolso de los gastos sin tener en cuenta un margen de beneficio para los gastos corrientes, bastan para acreditar la existencia de una auténtica cooperación entre el Consorcio y el distrito”.

En consecuencia, el convenio controvertido parece tener únicamente por objeto la adquisición de una prestación mediante el abono de una retribución. En estas circunstancias, y sin perjuicio de la verificación por parte del órgano jurisdiccional remitente, el contrato público en cuestión en el litigio principal no se vería afectado por la exclusión prevista en el artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24.

– En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) concluye que:

“El artículo 12, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, debe interpretarse en el sentido de que no cabe considerar que exista una cooperación entre poderes adjudicadores cuando un poder adjudicador, responsable en su territorio de una misión de interés público, no lleva a cabo íntegramente él mismo tal misión que le incumbe en exclusiva en virtud del Derecho nacional y que requiere la realización de varias operaciones, sino que encarga a otro poder adjudicador, que no depende de él y que es también responsable de esa misión de interés público en su propio territorio, que efectúe alguna de las operaciones requeridas a cambio de una retribución”.

– Ver sentencia: STJ 04-06-2020. Diferencia contrato-cooperación

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