CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 2 de abril de 2020 (1)
Asunto C‑3/19
Asmel societá consortile a r.l.
contra
A.N.A.C. – Autorità Nazionale Anticorruzione,
con intervención de:
A.N.A.C.A.P. – Associazione Nazionale Aziende Concessionarie Servizi entrate
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Centrales de compra — Pequeños municipios — Limitación a solo dos modelos organizativos públicos de central de compras — Prohibición de intervención de capital privado — Margen de apreciación de los Estados miembros — Limitación territorial de sus actividades»
El derecho italiano vigente en el momento de los hechos, según la interpretación que hace el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), acepta que las pequeñas entidades locales recurran a centrales de compras para la adquisición de obras, bienes y servicios, siempre que sea bajo fórmulas organizativas exclusivamente públicas, como los consorcios entre municipios o las mancomunidades de municipios.
El tribunal de reenvío alberga dudas sobre el acomodo de esta medida al derecho de la Unión, pues podría restringir la utilización de las centrales de compras de un modo no compatible con la Directiva 2004/18/CE, aplicable ratione temporis en las fechas a las que se refiere su cuestión prejudicial, y con «los principios de libre circulación de servicios y máxima apertura a la competencia en materia de contratos públicos».
Aunque no sea aplicable ratione temporis, la Directiva 2014/24/UE (19) ha optado por mantener esta técnica de centralización de adquisiciones, incluso en términos más categóricos que la Directiva precedente.
Nada impide, en la economía de la Directiva 2004/18, que en un organismo de derecho público se integren, bajo rigurosas condiciones, entidades privadas. A tenor del artículo 1, apartado 9, párrafo segundo, de la Directiva 2004/18, la cualidad de organismo de derecho público se ostenta en función de ciertos factores que atañen a su origen y a su personalidad jurídica, por un lado, y a su dependencia y control a cargo del Estado, los entes territoriales u otros organismos de derecho público, por otro lado.
La Directiva 2004/18 no instaura reglas específicas sobre la admisión de sujetos privados en las centrales de compras. Bastará, pues, que la norma nacional no desfigure los contornos esenciales de esta institución y que exija a dichas centrales atenerse, en su funcionamiento, a las disposiciones de la Directiva 2004/18 (artículo 11, apartado 2 in fine).
El AG se basa en la sentencia Irgita para resaltar la libertad de los Estados miembros para escoger la mejor forma de gestionar la ejecución de obras o la prestación de servicios. Tomando como apoyo esta libertad de elección de los Estados miembros, entiende que la Directiva 2004/18 no obsta a que uno de ellos se incline por que sus pequeñas entidades locales, si quieren valerse de una central de compras propia, deban acudir a estructuras colaborativas, como las mancomunidades y los consorcios de municipios, exclusivamente públicas. Así señala que:
- El legislador nacional puede elegir bien un sistema de adquisiciones públicas locales descentralizado (en el que cada municipio contrata por separado sus adquisiciones de bienes, obras o servicios), bien un sistema centralizado o agregado (esto es, una fórmula de compras conjuntas a cargo de varios municipios o de centrales de compras, a las que estos acuden).
- Respecto de este segundo sistema, la Directiva 2004/18 da, insisto, libertad al legislador nacional para configurarlo. Dentro de esa libertad se incluye, aun cuando no lo recogiera expresamente aquella Directiva (y sí la Directiva 2014/24), la facultad de imponerlo de modo obligatorio a algunos poderes adjudicadores.
En cuanto a si esas centrales de compra pueden vulnerar la libre prestación de servicios, reconocida por el artículo 57 TFUE, sostiene que dichas centrales de compras “no competían, bajo la Directiva 2004/18, en un inexistente mercado de servicios de centrales de compras con sujetos de naturaleza privada que brindasen esos mismos servicios a los entes públicos”; precisando que la situación puede haberse modificado tras la Directiva 2014/24, cuyo artículo 37, apartado 4, permite la adjudicación de un «contrato público de servicios para la realización de actividades de compra centralizada a una central de compras».
Es así que la interpretación del derecho de la Unión que ha de reputarse prevalente (la Directiva 2004/18) no exige que las centrales de compras erigidas por las pequeñas entidades locales incorporen, indefectiblemente, sujetos privados.
Asimismo, el AG se cuestiona si se opone al derecho de la Unión la limitación del ámbito territorial de actuación de ciertas centrales de compras, a saber, las creadas por las mancomunidades y los consorcios de municipios; frente a lo que sostiene que no encuentra en la Directiva 2004/18 ningún precepto que imponga a los Estados miembros reglas de obligado cumplimiento a la hora de señalar los ámbitos de influencia territorial de las centrales de compras constituidas por las mancomunidades y los consorcios de municipios. Por el contrario, parece coherente con el diseño de estas fórmulas de cooperación entre entidades locales que las centrales de compras por ellas creadas se limiten a sus respectivos territorios, tomados en su conjunto; precisando que “no hay motivo para pensar que el mercado esté cerrado a las empresas de fuera de ese territorio, ya sean italianas, ya de cualquier otro Estado miembro”.
En consecuencia, concluye que:
«El derecho de la Unión y, en particular, el artículo 11 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, no se opone a una norma nacional en cuya virtud, según la interpretación del tribunal remitente, las entidades locales de pequeña dimensión han de adquirir obras, bienes y servicios a través de centrales de compras constituidas según dos precisos modelos organizativos, tales como la mancomunidad de municipios o el consorcio de municipios, cuyo ámbito de actuación se limita al territorio de dichos municipios, considerado en su conjunto».
-Ver conclusiones AG: UE.CONCLUSIONES AG 02-04-220.Centrales de compra.Italia
