1. Un problema constante de quienes contratan con las Administraciones Públicas es obtener una financiación adecuada y encontrar alternativas al préstamo bancario. En esta búsqueda se ha encontrado, como solución eficaz, la cesión de créditos futuros generados durante la vida del contrato administrativo.

Esta práctica estaba prevista en el artículo 201 LCSP de 2007 y en el posterior artículo 100 del TRLCSP de 2000, que regulaba la “transmisión de los derechos de cobro”, estableciendo que los contratistas que tuvieran un derecho de cobro frente a la Administración podían cederlo conforme a Derecho. Este precepto fue modificado por el artículo 17 de la Ley 44/2002, de medidas de reforma del sistema financiero (“Cesión de créditos con una Administración pública”), con el objetivo de mejorar las condiciones de financiación de las PYME, permitiendo la cesión en masa de las carteras frente a las Administraciones Públicas (lo que se conoce como “factoring”).

En la actualidad, la “transmisión de los derechos de cobro” que ostente el contratista frente a la Administración contratante está regulada en el artículo 200 de la vigente LCSP de 2017, con el requisito imprescindible de la notificación fehaciente a la misma del acuerdo de cesión y el posterior mandamiento de pago expedido a favor del cesionario.  El apartado 5 de dicho precepto establece que:

 “las cesiones anteriores al nacimiento de la relación jurídica de la que deriva el derecho de cobro no producirán efectos frente a la Administración. En todo caso, la Administración podrá oponer frente al cesionario todas las excepciones causales derivadas de la relación contractual”.

2. El alcance de este precepto se analiza -de forma incidental- en la STS de 22 de enero de 2020 (núm. 53/2020) recaída en relación con una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por Transportes XXXX, S.A. como consecuencia de la aplicación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Hidrocarburos («céntimo sanitario») durante el período 2002 a 2009; siendo así que la recurrente compró al administrador concursal de la entidad mercantil Transportes XXXX, S.A. «los derechos de crédito/litigiosos» que esta última decía tener frente a la Administración del Estado por la aplicación de dicho impuesto.

El fondo del asunto que se discute es la cesión de créditos litigiosos frente a las Administraciones Públicas.

Al respecto, el TS subraya que la cesión de créditos de naturaleza jurídico-administrativa no está prevista por la ley con alcance general y tampoco lo está para el crédito a ser indemnizado en virtud de responsabilidad patrimonial de la Administración, en cualquiera de sus modalidades. De igual manera, no existe un criterio jurisprudencial establecido sobre si cabe –y, en su caso, en qué condiciones- la cesión del crédito dimanante de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Asimismo, descarta que la cesión de créditos de naturaleza jurídico-administrativa pueda regirse automáticamente por las mismas normas relativas a la cesión de créditos en Derecho Privado; afirmando que “cuando en materias administrativas quiere el legislador que el Derecho Privado opere como supletorio lo dispone expresamente, como sucede en materia de contratación pública”.

En este sentido, analiza la cesión de créditos en materia de contratación pública, regulada en el artículo 200 LCSP, afirmando lo siguiente:

Cuando la legislación administrativa considera que los créditos frente a la Administración deben poder cederse, lo regula expresamente y –dato muy significativo- lo hace en términos no coincidentes con el Código Civil. Así, en materia de contratos administrativos, el art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público establece que «los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a derecho». Obsérvese que lo cedible no es aquí el derecho de crédito, sino algo más circunscrito: el «derecho de cobro». Y para que un derecho de crédito nacido de la ejecución de un contrato administrativo pueda ser cobrado, es preciso –aparte de que haya pasado un plazo y, en su caso, se presente y trámite la correspondiente reclamación- que se hayan dado «las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados» (art. 198 de la Ley de Contratos del Sector Público); es decir, se exige que la Administración haya afirmado que la obra o el servicio se han realizado correctamente. Con arreglo al art. 1112 del Código Civil, ello no sería necesario para la cesión del crédito por parte del contratista: éste podría cederlo a un tercero con anterioridad a que la otra parte manifieste su conformidad con la prestación. Al establecer una regla más restrictiva sobre cesión de créditos, la legislación de contratos administrativos busca, como es obvio, tutelar el interés general, evitando que la Administración tenga que enfrentarse a reclamaciones pecuniarias de terceros cuando aún no ha dado su conformidad a la obra o al servicio. Sólo cuando lo único que falta es cobrar, al haber manifestado la Administración que no tiene objeción alguna sobre la ejecución del contrato administrativo, se permite legalmente la cesión de ese derecho de crédito a un tercero; derecho de crédito que, en este contexto, recibe la significativa denominación de «derecho de cobro».

El voto particular del magistrado Ángel Ramón Arozamena Laso precisa que el citado artículo 200 se refiere, en definitiva, a la cesión del crédito al abono del precio convenido por la prestación (artículo 198.1LCSP), que la Administración deberá pagar en los plazos del artículo 198, después de haber aprobado las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad, a tenor de los artículos 198.4, 241.3 y 243.1 LCSP. La cesión no se produce con consecuencias reales sin la transmisión de la certificación que ha de ser expedida.

Más aún, siempre en esa línea, el apartado final del art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público dispone: «Las cesiones anteriores al nacimiento de la relación jurídica de la que deriva el derecho de cobro no producirán efectos frente a la Administración». Ello significa que en el ámbito de los contratos administrativos no cabe nunca la cesión de créditos futuros, algo que también difiere del Derecho Privado.

3. En consecuencia, respecto del caso enjuiciado, sostiene el TS que “elevándose a un plano más general, si la cesión de créditos nacidos de contratos administrativos es notablemente más restringida que en el Derecho Privado, con más razón deben las exigencias de protección del interés general conducir a una solución similar –aun en el silencio de la ley- cuando se trata de créditos dimanantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración”.

En conclusión, a juicio de la Sala, el derecho de crédito que deriva de responsabilidad patrimonial de la Administración sólo puede ser cedido, de manera similar a lo que ocurre en el ámbito de los contratos administrativos, una vez que ha sido reconocido por acto administrativo firme o, en su caso, por sentencia firme.

4. La segunda cuestión que se examina es si el presente caso puede ser caracterizado como una cesión de crédito.

El TS sostiene que lo transmitido no fue el derecho a recibir el pago de una obligación ya delimitada, sino la posibilidad de iniciar una relación jurídica compleja y dinámica con la Administración del Estado. Se está en presencia de algo más que una cesión de crédito: se trata de la cesión de toda una relación jurídico-administrativa que, además, ni siquiera estaba iniciada.

– Ver sentencia: STS 22-01-2020.Cesión de créditos contra la AAPP