Informe nº 1328/2019: fiscalización de las modificaciones y otras incidencias sobrevenidas durante la ejecución de los contratos celebrados por los Ministerios del Área de la Administración Económica del Estado y sus organismos dependientes, que hayan tenido lugar en el periodo 2014 a 2016

• Tras examinar las modificaciones y otras incidencias en la ejecución de los contratos, el informe pone de manifiesto que se produjeron alteraciones sustantivas en cuanto al ritmo de ejecución, al coste final o a la rentabilidad social, en términos de satisfacción del interés público.
• El Tribunal recomienda a los órganos de contratación mayor rigor en la planificación y en las actuaciones previas a la contratación; así como un seguimiento más riguroso de la ejecución de los mismos, de acuerdo con los pliegos y las necesidades reales existentes en cada momento, en defensa del interés público.

De los resultados de la fiscalización, el Informe extrae una serie de conclusiones, entre ellas:

• En relación con la obligación legal de remitir documentación al Tribunal de Cuentas, la fiscalización señala que los departamentos ministeriales fiscalizados cumplieron de manera deficiente la obligación de comunicar de oficio las incidencias producidas durante la ejecución de los contratos rendidos a la Institución. De esta forma, el 59% de las incidencias fiscalizadas (188 de 316) no fueron comunicadas en su momento al Tribunal.
• En relación con las desviaciones temporales producidas durante la ejecución de los contratos. En este punto, el Informe señala que se produjeron un número elevado de las mismas como consecuencia de reajustes de anualidades, de prórrogas o ampliaciones de plazos y de suspensiones temporales, totales o parciales. En algunos casos, no constan las causas que las motivaron y, en aquellos en los que estos figuran, son excesivamente generales. Por otra parte, la fiscalización concluye que en diez expedientes se produjeron unas desviaciones temporales totales superiores al 100% de los respectivos plazos de ejecución; y, en otros cuatro, las desviaciones superaron el 50%.

Respecto a las desviaciones temporales durante el trámite de recepción de los contratos, la fiscalización observa deficiencias de forma generalizada. En este sentido, señala que solo se realizó la recepción de un 40% de los contratos; por lo que el Informe apunta que no se ha podido acreditar la correcta y completa ejecución de los mismos. Por otra parte, un 37% de los contratos fueron recepcionados fuera del plazo legal, con retrasos de hasta un año y siete meses, sin que consten las circunstancias que pudieran justificar las citadas demoras, que son especialmente perjudiciales para el interés público, en el caso de los contratos de obras.

En ninguno de estos casos se ha podido constatar que se hubieran impuesto a los contratistas las penalidades o sanciones que, en este sentido, establece la normativa.

• En relación con las desviaciones de costes producidas durante la ejecución de los contratos, la primera conclusión apunta a que, en la mayoría de las modificaciones de contratos examinadas, no se ha podido acreditar que las actuaciones que las motivaron fueran imprevisibles en la preparación de los respectivos contratos primitivos o ponen de manifiesto que existían errores u omisiones en los proyectos iniciales, lo que impide considerarlas justificadas.

Por otra parte, algunas modificaciones se aprobaron por un importe total acumulado superior al 10% de los respectivos precios originales y, por tanto, por encima del importe máximo permitido por la normativa vigente. En todos estos casos, en la fiscalización no se ha podido constatar que se hayan exigido las correspondientes responsabilidades previstas en la normativa.

Respecto a los precios de varios contratos, la fiscalización ha constatado que no fueron revisados durante su ejecución a pesar de que, en los respectivos pliegos, se había previsto dicha revisión y de que se habían cumplido las condiciones legales requeridas para ello, con infracción de la normativa y de los pliegos. Por otra parte, en algunas revisiones de precios fueron incluidas, indebidamente, prestaciones ejecutadas durante el primer año de ejecución y que, por tanto, debieron quedar excluidas de la revisión.

• En cuanto a las liquidaciones de los contratos, se han observado deficiencias generalizadas; ya que, de los 33 contratos que debieron liquidarse, sobre 24 de ellos no se ha aportado la liquidación. Esta omisión se encuentra, especialmente, en los contratos referidos a suministro y servicios. Por otra parte, en el caso de estos últimos, se aprobaron prórrogas que o bien estaban deficientemente motivadas, o tenían precios desactualizados o presentaban incongruencias cronológicas en la tramitación de los respectivos expedientes.
• En términos generales, dada la limitada información y la escasa documentación aportada en cuanto a subcontrataciones, se ha puesto de manifiesto la falta de un adecuado control y seguimiento administrativo sobre esta materia.
• En cuanto al cumplimiento de la normativa sobre transparencia, la fiscalización señala que, excepto en el caso de un contrato, las modificaciones realizadas a los contratos analizados, así como las resoluciones por desistimiento examinadas y aprobadas a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no se publicaron en el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado.

Por otra parte, y a pesar de haberse previsto en la Ley Orgánica, 3/2007, de 22 de marzo, la posibilidad de establecer en los pliegos de los contratos condiciones especiales para promover la igualdad entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo, se ha comprobado que solo en 12 de los 67 contratos analizados se previeron dichas condiciones especiales de ejecución.

Por último, cabe señalar que en esta fiscalización se ha comprobado que, durante el periodo analizado, continuaron produciéndose numerosas incidencias que ponen de manifiesto el incumplimiento de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas relativas a la contratación, efectuadas en informes anteriores, y en las resoluciones de la Comisión mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.

A modo de conclusión general, cabe señalar que los defectos en los proyectos iniciales, la descoordinación entre administraciones, la ausencia de informes o de actuaciones preceptivas, así como la falta de previsión sobre el resultado de dichas actuaciones, han ocasionado alteraciones sustantivas en: el ritmo de ejecución, el coste final y la rentabilidad social, en términos de satisfacción del interés público. Asimismo, por el conjunto de deficiencias observadas, el Informe señala que no ha habido una planificación y coordinación administrativa adecuada, ni el necesario rigor en la tramitación de las incidencias surgidas durante la ejecución.

En total, se han fiscalizado 67 contratos adjudicados, por un importe conjunto inicial de 907.228.400,52 euros, y 316 expedientes de incidencias producidas durante la ejecución de los contratos seleccionados.

RECOMENDACIONES DIRIGIDAS A LOS ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN

1.- Debería extremarse el rigor en la planificación y en las actuaciones previas a la contratación, con el fin de asegurar la mejor descripción técnica de las necesidades a cubrir, una correcta presupuestación de los contratos y la mayor diligencia posible en la elaboración, coordinación administrativa y supervisión de los proyectos de obras, especialmente en los grandes proyectos de infraestructuras, que deberían tramitarse de modo que comprendan todos y cada uno de los elementos necesarios para su ejecución, evitando así las modificaciones de los contratos y las alteraciones en su ejecución.

2.- Los órganos de contratación deberían efectuar un seguimiento riguroso de la ejecución de los contratos para asegurar que esta se ajusta a las cláusulas y condiciones contractuales recogidas en los correspondientes pliegos y a las necesidades reales existentes en cada momento. Con este fin, resultaría conveniente detallar suficientemente en los pliegos el modo en que se ha de llevar a cabo la supervisión de la actuación del contratista durante el desarrollo de la ejecución del contrato, además de la designación del responsable del contrato encargado de la supervisión y control del cumplimento de aquel.

3.- Cuando se produzcan incidencias en la ejecución de los contratos que supongan perjuicios para el interés público, derivados de defectos o imprevisiones imputables a los autores o supervisores de los proyectos, o de incumplimientos contractuales por parte de las empresas contratistas, deberían exigirse las correspondientes responsabilidades o imponerse las penalidades o sanciones establecidas en los pliegos y en la legislación vigente en los casos en que resulte procedente.

4.- Resultaría conveniente que los órganos de contratación fiscalizados aplicasen, en lo posible, las previsiones legales, de carácter potestativo, tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres en la contratación pública, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, mediante la inclusión, en su caso, de cláusulas en los PCAP que contemplen condiciones especiales de ejecución para promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres.

– Ver informe: TCuentas.Inf 1328-2019.Ejecución contratos.Adm Económica.2014-16