TC. Sentencia 09-05-2019. Art. 289.2, la DA 43, DDFF 9, 11 y 12 LCSP: naturaleza jurídica de las tarifas. Desestimación del recurso de inconstitucionalidad

El TC desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo parlamentario de Unidos Podemos-En Comú y Podem-En Marea, contra el art. 289.2, la disposición adicional cuadragésima tercera; y las disposiciones finales novena, undécima y duodécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

Los preceptos impugnados establecen la posibilidad de que se arbitre un régimen específico y diferenciado de financiación para aquellos servicios públicos cuya prestación se lleve a cabo, bien mediante formas de gestión directa con personificación privada, bien mediante gestión indirecta. En concreto, tienen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de derecho privado.
La norma prevé que en el caso de que sean los usuarios quienes realicen tal aportación, la contraprestación se denominará “tarifa” y entonces tendrá, y ahí radica la novedad, la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario.

Los artículos impugnados tienen en común que introducen en el ordenamiento la expresión “prestación patrimonial de carácter público no tributario”, que hasta ese momento no había sido objeto de ninguna regulación específica, sino que este Tribunal había deducido de las diferentes prestaciones. En todo caso, el TC nos recuerda que la novedad introducida por los preceptos impugnados, es sólo relativa, pues la tarifa como contraprestación, y herramienta de financiación de servicios públicos, no constituye una novedad en nuestro ordenamiento jurídico, en tanto que referida al establecimiento y regulación de la contraprestación exigible, entre otros, en aquellos casos en los que determinados servicios públicos se prestan bien mediante personificación privada o bien mediante gestión indirecta.

En esencia, la demanda estima que existe una exigencia constitucional, derivada de la doctrina que cita de este Tribunal, de que se aplique un sistema de financiación mediante tributos (tasas) a todos los servicios públicos, con independencia de la forma de prestación y gestión, directa o indirecta, afirmando además, específicamente, que se infringe la reserva de ley del art. 3 1 .3 CE por parte del art. 289.2 de la Ley de Contratos.

El Tribunal Constitucional alude a su extensa doctrina, en la que ha reiterado que las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el art. 3 1 .3 CE pueden ser o no de naturaleza tributaria (SSTC 1 85/ 1 995, de 1 4 de diciembre, FJ 3; 1 82/ 1 997, de 28 de octubre, FJ 15; 233/1 999, de 1 6 de diciembre, FJ 9; 1 02/2005, FFJJ 5 y 6); y de la que extrae las siguientes conclusiones:

a) Una interpretación sistemática de la Constitución lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión “tributos” del art. 133.1 CE y la más genérica de “prestaciones patrimoniales de carácter público” del art. 31.3 CE, de manera que, si bien puede afirmarse que todo tributo es una “prestación patrimonial de carácter público”, no todas estas prestaciones patrimoniales, para cuyo establecimiento el art. 31.3 CE exige la intervención de una Ley, tienen naturaleza tributaria (STC 185/1 995, FJ 3, por todas). “El tributo es una
especie, dentro de la más genérica categoría de prestaciones patrimoniales de carácter público”.

b) El alcance de la reserva de ley es distinto tanto entre las diferentes prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria, como entre las que son tributarias y las que no lo son; siendo así que “la reserva de ley es de mayor rigidez en el caso de los impuestos, precisamente porque en ellos dicha coactividad es máxima”.

c) En el caso de las prestaciones patrimoniales de carácter público en general, sean o no tributarias, se ha reiterado también que el hecho de que la ley permita que normas reglamentarias fijen la cuantía de la prestación patrimonial de carácter público no vulnera por sí misma el principio de reserva de ley.

En el específico supuesto de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, lo esencial es que su establecimiento se lleve a cabo bien por la propia ley, bien con arreglo a la misma [por todas, SSTC 83/20 14, de 29 de mayo, FJ 3; 139/201 6, de 2 1 de julio, FJ 6 c)], lo que exige que sea una norma legal la que establezca los criterios a partir de los cuáles deben cuantificarse, de acuerdo con los fines y principios de la legislación sectorial en la que en cada caso se inserte.

d) Por tanto, lo esencial para determinar el régimen jurídico constitucionalmente exigible a una prestación pública es la doble concurrencia de la nota de coactividad y acción pública, razón por la que se reserva a la ley el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público en el art. 3 1 .3 CE. Además, y como se desprende de nuestra doctrina, el alcance de la reserva de ley difiere en función de las diferentes clases de prestaciones patrimoniales de carácter público, precisamente porque también es distinta la coactividad que encierran sus presupuestos de hecho.

e) Las prestaciones patrimoniales de carácter público subsumibles en el ámbito del art 3 1 .3 CE, pero que no tienen carácter tributario, no constituyen una categoría homogénea de prestación en sí misma, sino que obedecen a diferentes finalidades, y que únicamente tienen en común, además de no ser tributos (delimitación negativa), la coactividad y el hecho de que su finalidad no es la de financiar todos” los gastos públicos.

Asimismo, en los casos de las prestaciones patrimoniales no tributarias, su finalidad podrá no ser el sostenimiento de los gastos públicos de forma general, sino que se trata de prestaciones con “inequívoca finalidad de interés público”.

Respecto de las alegaciones de la demanda, el TC sostiene que:

1º. Las disposiciones impugnadas no alteran el régimen jurídico de las tasas y los precios públicos.

“frente a la tesis sostenida por la demanda, con la regulación de las tarifas no se modifica el régimen de financiación de servicios públicos ya existente, y que sigue determinando la obligatoriedad de emplear tasas en los supuestos legalmente previstos de acuerdo con las exigencias y límites derivados de la
Constitución, lo que, como ha quedado expuesto, dependerá del ámbito concreto al que se refiera
o afecte el servicio público en particular”.

2º. La demanda extrae conclusiones de la doctrina de este Tribunal, incluso la referida estrictamente a las prestaciones públicas de carácter tributario (por todas STC 1 85/ 1 995, FJ 3), que no pueden compartirse, pues en la misma no se ha establecido cuál deba ser el modo de prestación o los mecanismos de financiación de los servicios públicos, tarea que ha de corresponder en todo al legislador, dentro del ámbito de configuración que le permite la Constitución, que ni define de antemano cuáles deban ser los servicios públicos, ni edetermina tampoco un único régimen de definición y prestación de servicios públicos ni, por lo tanto, un único régimen de financiación.

“la reforma consolida la diferenciación entre una financiación tributaria y una financiación que se denomina “tarifaria” de los servicios públicos, que en todo caso ya estaba presente en el régimen anterior”.

“El hecho de que el legislador permita establecer un mecanismo distinto de financiación del servicio y de aportación del usuario en función del modo de gestión y prestación del servicio público, forma parte de su ámbito de configuración”.

“Admitido, por tanto, que dentro de la Constitución el legislador dispone de un amplio margen de configuración para establecer el modo de prestación y gestión de los servicios públicos, es lógico concluir que este margen se proyecta igualmente sobre su modo de financiación, pues la misma tiene carácter instrumental”.

Por tanto, ni se predetermina en la Constitución un modelo único de gestión de los servicios públicos, ni tampoco de la doctrina constitucional se infiere que la financiación de los costes asociados a su prestación deba ser siempre necesariamente tributaria, pudiendo obedecer a otras fórmulas de distinta naturaleza jurídica, de acuerdo con la configuración misma que del servicio haya realizado el legislador, dentro de los principios y límites establecidos en la Constitución.

3º. Por último, el TC descarta la vulneración de la reserva de ley del art. 3 1 .3 CE por parte del art. 289 .2 de la LCSP. Como se ha dicho, la Constitución no exige que todos los elementos de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias estén delimitados en una ley, sino que sea una norma legal la que establezca los criterios a partir de los cuáles debe cuantificarse, de acuerdo con los fines y principios de la legislación sectorial en la que en cada caso se inserte.

“En este caso, se establecen en la ley de contratos los criterios para su determinación, que se anudan al coste objeto del propio contrato, pudiendo lógicamente variar en función del mismo. Con carácter general, las tarifas se ajustarán al régimen general previsto en el Capítulo I del Título III del Libro Primero de la ley (arts. 99 a 102), que establece las reglas para determinar las cuantías (precios) de los contratos del sector público, siendo revisadas con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo II del mismo título (artículos 103 a 105). De acuerdo con el régimen jurídico legal, las tarifas se fijarán atendiendo al coste, y se fijarán y revisarán de manera específica por parte la Administración [ arts. 267 .2; 285.1.b ); 290.l y 5]”.

– Ver sentencia: STC 09-05-2019.LCSP. Naturaleza tarifas

 

 

 

 

 

 

 

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