TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe nº 1286/2019, Fiscalización de la actividad contractual del Sector Público Empresarial Estatal no Financiero, ejercicios 2015-2016.

Informe nº 1286, de “Fiscalización de la actividad contractual del Sector  Público  Empresarial  Estatal  no  Financiero,  a  partir  de  la  información  proporcionada por la plataforma de rendición telemática de la contratación, en los ejercicios 2015 y 2016“,

En  el  ejercicio  2014,  el Sector Público Empresarial  Estatal  (excluidas  las  entidades de  naturaleza  financiera, las de comunicación, los fondos sin personalidad jurídica y las empresas domiciliadas en el  extranjero),  junto  con  las  Sociedades  mercantiles  a  las  que  se  refiere  la  disposición  adicional  novena de la Ley General Presupuestaria, estaba integrado por 198 entidades, de las que 9 eran entidades  públicas  empresariales,  147 eran  sociedades  mercantiles  y  42 eran otras  entidades  estatales de derecho público y consorcios. De entre ellas, 9 sociedades mercantiles y 3 entidades de derecho público se encontraban formalmente en liquidación o sin actividad. Durante el ejercicio 2015, fueron  suprimidas  7  entidades  (5  sociedades, y  2  entidades  de  derecho  público)  y  se  incorporaron 3 consorcios, mientras que durante el ejercicio 2016 no se produjeron variaciones.

III.- CONCLUSIONES

III .1. – DE CARÁCTER GENERAL

PRIMERA.- El Derecho comunitario europeo ha previsto para los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, cuyas directivas reguladoras fueron objeto de transposición por la Ley 31/2007, un régimen normativo distinto al aplicable a los contratos de las Administraciones públicas. Este régimen singular es menos estricto y rígido en lo que concierne a determinados aspectos de la ordenación de su actividad contractual que el establecido para los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, entre ellos la selección del contratista, asegurando en todo caso los principios de publicidad y concurrencia. En particular, se encuentran sometidas a este régimen especial, las entidades que, aun siendo poderes adjudicadores, desarrollan la actividad contractual más relevante del Sector Público empresarial de carácter estatal, como son el Grupo ADIF, el Grupo Enaire, el Grupo Correos, el Grupo Renfe-Operadora, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias. (I. 3)

SEGUNDA.- Según las relaciones certificadas anuales, el número de contratos formalizados durante el ejercicio 2014 fue de 9.282; en el ejercicio 2015 se incrementó esta cifra un 13,7% hasta los 10.553 contratos y esta tendencia cambió de signo en el ejercicio 2016 en el que se formalizaron 9.620 contratos, con una disminución del 8,8% respecto del ejercicio anterior. El importe contratado, sin embargo, no llevó la misma tendencia, pues en el año 2014 el importe adjudicado de los contratos formalizados fue 5.283,2 millones de euros, en el ejercicio 2015 descendió un 1,5% hasta los 5.203,7 millones y en el año 2016 hubo otro descenso adicional del 18% hasta situarse en 4.253,8 millones.

La mayor relevancia económica correspondió al Grupo ADIF que adjudicó el 40,64% del importe contratado siguiéndole en importancia los Grupos Enaire y Renfe-Operadora con el 12,08% y el 11,52%, respectivamente. Por el número de contratos formalizados, junto a los anteriores, también destacan el Grupo TRAGSA con el 16,29% de los expedientes y Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, con el 11,39% de los contratos formalizados. La representatividad del análisis particularizado de la actividad contractual de este conjunto de sectores o Grupos de entidades, que se expone en este Informe, es del 75,26% del importe total contratado y el 68,11% del número de contratos formalizados durante los ejercicios 2014 a 2016. (II.2 y II.4)

  1. a) Sobre la remisión de las relaciones certificadas comprensivas de toda la contratación y demás negocios  jurídicos  formalizados  en  el  ejercicio  precedente,  dentro  de  los  dos  primeros meses de cada ejercicio.

TERCERA.- De las entidades que remitieron las relaciones anuales de los contratos formalizados en el ejercicio 2014, el 53,64% lo hicieron dentro del plazo establecido para los contratos regulados por  el  TRLCSP  o  por  la  Ley  31/2007,  el  56,07%  en  el  caso  de  los  contratos  patrimoniales,  el  53,27% para los convenios y el porcentaje se situó en el 54,90% para las encomiendas de gestión. Para  los  contratos  sometidos  al  TRLCSP  o  a  la  Ley  31/2007  el  porcentaje  de  rendición de  las  relaciones  anuales  de  los  contratos  formalizados  en  2015 se  incrementó  hasta  83,07%,  para  los  patrimoniales, hasta el 71,43%. Para las relaciones de convenios y de encomiendas de gestión se situó  en  el  72,49%  y  70,90%,  respectivamente.  Aunque  la  remisión  de  las  relaciones  anuales  mejoró sensiblemente, la rendición dentro del plazo establecido no lo hizo en la misma proporción, ya  que  sólo  se  recibieron  en  plazo  el  64,33%  de  los  contratos  sometidos  al  TRLCSP  o  a  la  Ley  31/2007, el 55,56% de los contratos patrimoniales, y el porcentaje se situó en torno al 57% para las relaciones de los convenios y de las encomiendas de gestión.

El  grado  de  cumplimiento  de  la  obligación  de  remitir  las  relaciones  de  los  contratos  formalizados  durante el ejercicio 2016 no ha seguido la misma tendencia, pues los porcentajes de las entidades que  cumplieron  con  la  mencionada  obligación  descendieron  respecto  del  ejercicio  anterior,  situándose en el 79,67% para los contratos sometidos al TRLCSP o a la Ley 31/2007, en el 69,23% para los patrimoniales, en el 70,88% para los convenios celebrados y en el 67,58% para el caso de las  encomiendas  de  gestión.  No  obstante,  mejoró  el  cumplimento  del  plazo  de  remisión  de  las  entidades  que  enviaron  las  relaciones  de  los  contratos  celebrados,  que  se  situó  en  torno  a  73%  para todos los casos. (II.1.1)

  1. b) Sobre la remisión, dentro de los tres meses siguientes a la formalización del contrato, la copia certificada  del  documento  en  el  que  se  hubiera  formalizado  el  contrato  y  su  publicación,  el  pliego  de  condiciones  particulares,  el  acuerdo  de  adjudicación  y  el  informe de valoración de las distintas ofertas y propuesta de adjudicación del órgano de contratación.

CUARTA.-  El  grado  de  cumplimiento  de  la  obligación  de  remitir  al  Tribunal  de  Cuentas  dentro  de  los  tres  meses  siguientes  a  la  formalización  del  contrato,  la  copia  certificada  del  documento  en  el  que  se  haya  formalizado,  acompañada  de  un  extracto  del  expediente,  alcanza  a  los  contratos  de  obras  superiores  a  600.000  euros,  a  los  contratos  de  suministros  por  encima  de  450.000  euros  y  superiores a 150.000 euros para los contratos de servicios. Durante el ejercicio 2015 el número de estos expedientes  que  se  rindieron  en  plazo  solo  alcanzó  al  50,88%  de  los  contratos,  habiendo  mejorado  algo  el  cumplimiento  de  esta  obligación  en  el  ejercicio  2016  hasta  el  61,56%,  aunque  siguió  presentado  niveles  muy  bajos.  Las  principales  entidades  que  se  encuentran  afectadas  por  retrasos en la remisión de los expedientes de contratación formalizados durante el período fueronel  Grupo  ADIF  con  el  18,2%  de  los  contratos  fuera  de  plazo,  el  Grupo  Enaire con  el  76,8%,  Navantia con el 100%, el Grupo Correos que remitió fuera de plazo el 65,3% de los expedientes y el Grupo Renfe-Operadora con el 41,3%. (II.1.2)

QUINTA.-  De  los  3.064  expedientes  de  contratación examinados,  procedentes  de 81  entidades,  318 pertenecientes a 50 entidades, estaban incompletos o remitieron documentos sin formalizar.

  1. c) Sobre el  cumplimiento  de  la  obligación  de  comunicar  las  incidencias  de  los  contratos  (las  modificaciones,  prórrogas  o  variaciones  de  plazos,  las  variaciones  de  precio  y  el  importe  final,  la  nulidad  y  la  extinción  normal  o  anormal  del  correspondiente  contrato)  dentro  del  plazo  establecido,  acompañada  de  los  documentos  de  aprobación  y,  en  su  caso, de formalización.

SEXTA.- El  Tribunal  de  Cuentas  ha  recibido  4.563  comunicaciones  correspondientes  a  4.630 expedientes  de  incidencias  surgidas  durante  la  ejecución  de  los  contratos  a  lo  largo  de  los  ejercicios  2015  y  2016  de  las  que  el  70,4%  fueron  remitidas  dentro  del  plazo  previsto,  si  bien  el  grado  de  cumplimiento  no  fue  homogéneo  en  los  dos  ejercicios,  habiéndose  experimentado  el  ejercicio 2016 una mejora en el plazo de rendición respecto del ejercicio anterior, que se situó en el 72,14%, frente al 68,66% del ejercicio precedente. (II.3)

  1. d) Sobre la coherencia entre las relaciones anuales y trimestrales

SÉPTIMA.-  Las  comprobaciones  realizadas  han  puesto  de  manifiesto  discrepancias  entre  las  relaciones  anuales  certificadas  y  la  rendición  trimestral  de  los  expedientes  de  contratación.  Las diferencias obedecen a contratos que figuran en las relaciones anuales y cuyos expedientes no han sido remitidos,  a expedientes de contratos remitidos que no figuran en las relaciones anuales y a contratos que presentan discrepancias entre los datos que figuran en las relaciones anuales y los extractos  de  los  expedientes  remitidos,  siendo  las  más  frecuentes  las  que  se  refieren  al  plazo  de  ejecución,  a  las  fechas  de  adjudicación  y  de  formalización  de  los  contratos,  así  como  al  procedimiento  de  adjudicación  utilizado,  habiéndose  incrementado  el  número  de  discrepancias  en  un 41% para los contratos del ejercicio 2016 respecto al ejercicio anterior.

De los 3.064 contratos remitidos en los ejercicios 2015 y 2016, 1.049 expedientes, que representan el 34,2%, arrojaron discrepancias con la información reflejada en las relaciones anuales. El elevado número de discrepancias detectadas, que asciende a 1.715, y el porcentaje de contratos afectados, 92 Tribunal de Cuentasmenoscaba  al  grado  de  representatividad  de  la  información  contenida  en  las  relaciones  anuales  sobre los contratos formalizados el ejercicio precedente. (II.1.3)e)    Sobre  los  procedimientos  de  selección  de  los  contratistas    y  de  su  adecuación  a  los  principios  de  concurrencia  y  publicidad,  transparencia  e  igualdad  de  trato  entre  todos  los licitadores.

OCTAVA.- Con carácter general, a lo largo de todo el período en torno al 98% de los expedientes de  contratación  se  tramitaron  por  el  sistema  ordinario,  que  fue  el  generalmente  utilizado  por  el  Sector  Público  Empresarial Estatal  de  carácter  no  financiero,  habiendo  tenido  un  carácter  muy  residual los expedientes tramitados por los sistemas de urgencia y de emergencia.

En  el  ejercicio  2014,  fue  especialmente  significativa  la  utilización  del  procedimiento  negociado  sin  publicidad  para  la  adjudicación  del  45,3  %  de  los  contratos  formalizados  a  lo  largo  del  año,  cuyo  importe contratado por este procedimiento fue de 821 millones de euros, que aunque en el ejercicio 2015 descendió al 35,4% el número y el importe de contratos adjudicados por este procedimiento fue  de  744,5  millones,  en  el  año  2016  volvió  a  incrementarse  hasta  casi  el  40%,  con  un  importe  1.073 millones, el 25% de todo el importe contratado, habiendo sido en todos los casos el principal procedimiento de adjudicación en relación al número total de contratos formalizados.

Los  datos  también  muestran la  escasa  utilización  del  procedimiento  de  adjudicación  en  el  que exclusivamente se atiende a la mejor oferta económica, es decir, el criterio precio, que salvo para los   proyectos   complejos   que   puedan   ser   susceptibles   de   mejoras   técnicas   por   empresas   especializadas, debería ser el más eficiente desde el punto de vista económico. Este procedimiento sólo se utilizó para adjudicar 380 millones de euros en el ejercicio 2014, importe que representa el 7,2%  del  montante  total  contratado y  en  los  ejercicios  2015  y  2016  las  magnitudes  contratadas  atendiendo exclusivamente al precio fueron 472 y 393 millones, respectivamente, que representan en torno al 9% del importe total.

Aunque el número de contratos adjudicados mediante el procedimiento abierto, en el que además del  precio  se  tuvieron  en  cuenta  otros  criterios,  fue  muy  similar  al  del  criterio  precio,  los  importes  adjudicados   mediante   este   procedimiento   fueron   muy   superiores,   siendo   este   el   sistema   mayormente  utilizado  desde  el  punto  de  vista  económico,  ya  que  en  el  ejercicio  2014  se  formalizaron contratos por 2.745 millones, el 52% del volumen contratado; en el ejercicio 2015 este importe descendió a 2.002 millones, el 38,5% del monto total contratado; y en el ejercicio 2016 la cifra   se   redujo   en   un   44%   respecto   al   ejercicio   anterior,   situándose   1.112   millones   que   representaron el 26% del importe total de los contratos formalizados en ese ejercicio.

El  procedimiento  negociado  con  publicidad  también  resultó  de  importancia  significativa  para  la  adjudicación de los contratos, tanto por el número de contratos que se adjudicaron mediante este procedimiento,  como  por  la  cantidad  contratada.  En  el  año  2014  se  contrataron  mediante  este  sistema  1.128  millones  de  euros,  el  21,4%  del  importe  contratado,  en  el  año  2015  representó  el  32,6%, con 1.697,8 millones y en el ejercicio 2016, con 1.288,9 millones contratados, representó el 30,3% del importe total. (II.2.1 y II.2.2)

NOVENA.- Las bajas obtenidas en los precios de los contratos guardan una estrecha relación con los diferentes procedimientos de adjudicación empleados. La baja media obtenida en el precio de los  25.176  contratos  formalizados  por  importe  de  13.759  millones  de  euros  durante  el  período 2014-2016  fue  del  10,91%.  No  obstante,  el  ahorro  en  el  precio  osciló  desde  el  20,28%  para  aquellos expedientes que se adjudicaron mediante el procedimiento abierto con criterios múltiples, que se utilizó para el 14,4% de los contratos por un importe de 5.649,7 millones de euros, hasta el 4,55% de baja para los contratos que fueron adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad, que se empleó en el 36,9% de los contratos que importaron 2.229,0 millones.

Las mayores bajas en las licitaciones se produjeron en los contratos de obra, cuya baja media se situó en el 16,30%. Los mayores ahorros en los precios se obtuvieron para aquellos contratos que fueron  adjudicados  utilizando  el  procedimiento  abierto  criterios  múltiples,  mediante  el  que se contrataron  el  65,9%  de  las  obras  y  también  se  consiguieron  bajas  del  27,13%  para  las  obras  contratadas  mediante  el  procedimiento  abierto  criterio  precio,  si  bien  este  procedimiento  sólo  se  aplicó  para  el  7,1%  del  importe  contratado.  Muy  por  el  contrario,  el  ahorro  en  los  precios  de  los  contratos  descendió  hasta  el  4,66%  para  los  que  fueron  adjudicados  por  el  procedimiento  negociado  sin  publicidad,  que  se  utilizó  en  el  42,9%  de  los  expedientes  de  obra,  alcanzando  el  13,8% de las obras contratadas.

Para  los  contratos  de  servicios  y  suministros,  el  ahorro  medio  obtenido  en  los  precios  de  las  licitaciones  fue  muy  similar,  en  torno  al  10%,    que  ascendió  hasta  el  19,34%  en  los  contratos  de  servicios  y  al  13,11%  en  los  de  suministros  para  aquellos  en  los  que  se  empleó  el  procedimiento  abierto criterios múltiples; el procedimiento abierto criterio precio proporcionó una baja del 10,77% en  los  contratos  de  servicios  y  del  15,40%  en  los  de  suministros;  por  su  parte  el  porcentaje  de  ahorro obtenido mediante el procedimiento negociado con publicidad se situó en el 14,89% para los servicios y en el 12,87% en el caso de los contratos de suministros. Frente a las bajas anteriores, el porcentaje de ahorro en el precio descendió hasta el 5,17% para los contratos de servicios y hasta el 3,25% en el caso de los suministros para los que fueron adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad, que se utilizó en 4.981 contratos de servicios que representan el 21,3% del importe total y en 1.971 contratos de suministros que suponen el 9,5% del importe adquirido.

Indicar  al  respecto,  que la  nueva  Ley  de  Contratos  del  Sector  Público,  cuyo  propósito  ha  sido  trasponer las Directivas europeas sobre contratación pública, ha tenido como objetivo fundamental implantar una contratación pública basada en los principios de integridad, transparencia, igualdad y competencia, introduciendo novedades dirigidas a la consecución de los mismos y suprimiendo los preceptos que atentaban claramente contra los referidos principios. Con esta finalidad, se suprime el  procedimiento  negociado  sin  publicidad  por  razón  de  cuantía,  ya  que  se  estaba  utilizando  de  forma  desproporcionada  y  sin  motivación,  con  su  eliminación  se  evita  el  riesgo  de  causar  desigualdades  entre  licitadores.  A  partir  de  su  entrada  en  vigor,  el  procedimiento  negociado  sin  publicidad solo se podrá utilizar excepcionalmente en determinados supuestos tasados en la nueva Ley. (II.2.3 y II.4.1)

DÉCIMA.-   Aunque  el  número  total  de  empresas  que  resultaron  adjudicatarias  de  los  26.960 contratos  formalizados  ascendió  a  8.225,  la  distribución del  número  de  contratos  y  de  importe  contratado fue muy heterogénea; así, mientras que 4.635 empresas fueron contratadas solo en una ocasión  y  absorbieron  el  11,1%  del  volumen  total  contratado,  9 contratistas  acumularon  el  18,6%  de  los  7.830,2  millones  a  que  ascendió  el  importe  adjudicado  de  los  contratos formalizados  en  el  período 2014-2016. (II.4.2)

  1. f) En relación  a  las  principales  incidencias  ocurridas  en  la  ejecución  de  los  contratos,  su  importancia cuantitativa y cualitativa, su repercusión en los importes de adjudicación y su adecuación  a la normativa que resulte de aplicación.

UNDÉCIMA.- De  los  4.630  expedientes  de  incidencias  surgidas  a  lo  largo  de  la  ejecución  de  los  contratos,  el  71,2%  tuvieron  repercusión  en  el  precio  o  en  los  plazos  de  los  contratos,  habiendo  resultado en su conjunto un incremento en el precio de los contratos de 953,4 millones de euros y de  14.829,37  meses  en  los  plazos  de  ejecución.  Las  principales  incidencias  surgidas  durante  la  ejecución de los contratos fueron:

–  Modificaciones.  Se  remitieron  293  expedientes  de  modificación  de  contratos  de  los  que  279 tuvieron una repercusión al alza en el precio de los contratos de 169,3 millones de euros y/o un incremento en  los  plazos  de  ejecución  de  433,94  meses  y  en  otros  supuestos  dieron  lugar  a  la  extinción de los contratos por superar las citadas modificaciones el 10% del precio del contrato.

–  Ampliaciones  de  plazo.  Los  expedientes  de  ampliaciones  de  plazo  remitidos  durante  el  período fiscalizado ascendieron a 1.526 que generaron un aumento en los plazos de ejecución en los  contratos  de  7.957,01  meses,  con  una  repercusión  económica  de  28,6  millones  de  euros,  derivada fundamentalmente por las revisiones de precios inherentes al transcurso del tiempo.

– Prórrogas. Durante el período se autorizaron 667 prórrogas de plazo por un total de 5.695,14meses y un impacto económico de 582,2 millones de euros.

–  Revisiones  de  Precios.  Los  76  expedientes  de  revisión  de  precios  de  los  contratos  dieron  lugar a 45,8 millones de euros a favor de los contratistas.

–   Suspensiones.   Los   195   expedientes   de   suspensiones   de   ejecución   de   los   contratos   supusieron paralizaciones de 689,93 meses.

Las Entidades que presentaron mayor número de incidencias fueron ADIF con 2.089 expedientes, el  45%  del  total,  ADIF-Alta  Velocidad  con  885,  Renfe-Operadora  con  250  incidencias,  Enaire  con  238,  la  Sociedad  Estatal  Correos  y  Telégrafos,  S.A.  con  178,  Renfe  Viajeros,  S.A.  con  162,  TRAGSA  con  117,  Renfe  Fabricación  y  Mantenimiento,  S.A. con  83,  Paradores  de  Turismo  de  España,  S.A.  con  78,  Infraestructuras  y  Equipamientos  Penitenciarios,  S.M.E.,  S.A.  con  72  incidencias y la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A. con 63. (II.3)

  1. g) En relación  al  cumplimiento  de  la  Ley  19/2013,  de  9  de  diciembre,  de  transparencia,  acceso   a   la   información   pública   y   buen   gobierno,   en   materia   de   contratación   y   contrastarla con la información rendida al Tribunal de Cuentas.

DUODÉCIMA.-     La  diversidad  de  formatos  de  comunicación  en  las  webs  corporativas  empleados por las Empresas estatales para dar publicidad a su actividad en materia de contratación, dificulta al  ciudadano  el  acceso  a  la  información,  afectando a  la  transparencia.  Además,  el 3,8% de  las  entidades del Sector Público Estatal, carecen de página web institucional o incumplen la normativa en algún aspecto del contenido obligatorio.

La “Plataforma de Contratación del  Sector Público” no resulta una herramienta ágil para acceder a la información contractual de las Empresas estatales debido a que para localizar los expedientes de contratación se requiere introducir la denominación exacta del órgano de contratación. (II.5)

  1. h) En relación  a  la  observancia  de  la  normativa  para  la  igualdad  efectiva  de  hombres  y  mujeres en todo aquello que, de conformidad con la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad de Mujeres   y   Hombres,   pudiera   tener   relación   con   el   objeto   de   las   actuaciones  

DECIMOTERCERA.- En el curso de los trabajos de fiscalización se ha verificado que no existe un tratamiento homogéneo en el sector de empresas estatales relativo a que los contratos contengan las condiciones  especiales  de  carácter  social  destinadas  a  promover  la  igualdad  de  género  relacionadas con la ejecución de los contratos. (II.6)

III .2.- CONCLUSIONES PARTICULARES SOBRE GRUPOS DE EMPRESAS

III .2.1.- Grupo ADIF y ADIF-Alta Velocidad

PRIMERA.-  ADIF  utilizó  en  el  período  2014-2016  para  el  70%  de  los  contratos  adjudicados,  que  importaron  583,9  millones  de  euros,  el  26%  del  importe  total  contratado,  el  procedimiento  negociado sin publicidad, habiendo obtenido una baja media tan solo del 5%, en tanto que la baja media fue muy superior para el resto de los procedimientos de adjudicación aplicados a la mayoría de los contratos restantes, que se situó entre el 15% y el 21%. (II.4.1)

SEGUNDA.-  ADIF-Alta  Velocidad  tuvo  un  comportamiento  diferente  en  la  utilización  de  los  procedimientos de adjudicación, ya que para el 53% de los contratos formalizados que ascienden a 2.496,8  millones  de  euros,  el  67%  del  importe  contratado  en  el  período,  utilizó  el  abierto  criterio  múltiple, habiendo obtenido una baja media del 42%. El procedimiento negociado sin publicidad se aplicó  para  el  30%  de  los  contratos,  que  importaron  217,9  millones,  de  los  que  resultó  una  baja  media del 7%, muy inferior a la obtenida con los otros procedimientos de adjudicación. (II.4.1)

TERCERA.-    La    muestra    seleccionada    contiene expedientes    de    contratación    de    obras    complementarias  que,  con  frecuencia,  incluyeron  convalidaciones  de  gasto  de  actuaciones  ya  ejecutadas,  procedimiento  que  no  se  ajusta  a  la  normativa  reguladora  de  la  contratación,  por resultar contrario  al  principio  de  la  contratación  pública  consagrado  en  el  artículo  28  del  TRLCSP  que  impide  la  contratación  verbal,  no  habiendo  justificado  en  los  expedientes  los  motivos  que  imposibilitaron la ejecución de estas actuaciones sin la previa formalización del contrato. (II.4.1)

CUARTA.-  En  ocasiones,  las  obras  complementarias  no  obedecieron  a  obras  nuevas,  sino  a  actuaciones  adicionales  debido  a  incidencias  surgidas  durante  la  ejecución  de  los  contratos  principales que fueron incluidas en contratos complementarios sucesivos, con sus correspondientes modificaciones.  Además,  en  la  mayoría  de  los  casos,  aunque  las  incidencias  surgidas  durante  la  ejecución de las obras se justificaron por causas nuevas o imprevistas debido a las característicasgeológicas  o  geotécnicas  del  terreno,  en  la  mayor  parte  de  las  ocasiones  obedecieron a  defectos  de previsión de los proyectos debido a la falta de estudios y pruebas de investigación necesarias de los terrenos en los que se iban a ubicar las obras. (II.4.1)

QUINTA.- Se autorizaron ampliaciones de plazo y prórrogas sucesivas mientras se tramitaban las modificaciones de los contratos, con el objeto de mantenerlos vigentes y evitar una nueva licitación.(II.4.1)

III .2.2.- Grupo ENAIRE

PRIMERA.-  La  baja  media  obtenida  por  el  Grupo  Enaire  en  las  adjudicaciones  de  los  contratos  durante  el  periodo  fiscalizado  fue  del  15%  sobre  el  importe  de  licitación,  que  descendió  hasta  el  10%  para  aquellos  contratos  en  los  que  se  empleó  el  procedimiento  negociado  sin  publicidad, frente al 19% de ahorro que se obtuvo para los 9 contratos en los que se utilizó el criterio precio. (II.4.2)

III .2.3.- Grupo RENFE-OPERADORA

PRIMERA.- La baja media que obtuvo el Grupo Renfe-Operadora en el precio de los contratos a lo largo de los ejercicios 2014-2016 se situó en el 5,11%, debido a que el 72,6% de los contratos del Grupo   Renfe-Operadora,   que   importaron   366,4   millones   de   euros   se   adjudicaron   por   el   procedimiento negociado sin publicidad, con una baja media en los precios tan solo del 2,21%, en tanto  que  el  ahorro  para  los  contratos  que  se  adjudicaron  por  los  procedimientos  abierto  criterio  precio,  negociado  con  publicidad  y  restringido  criterio  precio  se  situó  en  torno  al  15%  y  la  baja  media  para  aquellos  que  se  adjudicaron  mediante  el  procedimiento  abierto  con  criterios  múltiples  ascendió al 19,6% del precio, que se empleó solamente para el 11,4% de los expedientes por un valor de 108, 6 millones, frente a los 1.017, 3 millones de contratación total. (II.4.3)

SEGUNDA.- El 95,6% de los expedientes de la muestra que corresponden a Renfe-Operadora, son contratos abiertos y acuerdos marcos y los expedientes remitidos como contratos derivados de los acuerdos  marco,  en  realidad son  notas  de  pedido  contra  el  contrato  principal.  Estos  contratos responden a una modalidad de contratación de compras centralizada para todas las empresas del Grupo.  Se  trata  de  una  figura  que  utiliza  el  Grupo  Renfe,  bajo  la  modalidad  “contrato  abierto”principalmente  para  los  contratos  de  fabricación  y  mantenimiento,  cuya  tramitación  no  precisa  reserva presupuestaria previa.

Mediante la frecuente utilización de los acuerdos marco “contrato abierto” adjudicados normalmente por  el  procedimiento negociado  sin  publicidad  podría  estar  impidiendo  la  competencia,  pues  a  lo  largo de los ejercicios 2015, 2016 y 2017 formalizó 121 contratos de este tipo por 456,8 millones de euros,  de  los  que  ya  se  han  derivado  276  notas  o  cartas  de  pedido  por  una  cuantía  de  208,9  millones  relacionados  con  57 de  esta  modalidad  de “contratos  abiertos”  adjudicados  por  304,4  millones. (II.4.3)

TERCERA.-  Desde  la  creación  del  Grupo  Renfe-Operadora  en  el  año  2014,  las  empresas  del  Grupo (excepto Logirail,  Pecovasa  y  Ventastur,  S.A.)  no  habían  aprobado  aún  sus  instrucciones  internas en materia de contratación previstas en el artículo 192 del TRLCSP, por lo que estuvieron aplicando las de Renfe-Operadora. (II.4.3).

III .2.4.- Grupo TRAGSA

PRIMERA.- Durante  el  periodo  fiscalizado  TRAGSA  tramitó  un  total  de  56  expedientes  por  el  procedimiento negociado sin publicidad, por importe de 31.813 millones de euros. De los contratos examinados  se  desprende  que  los  pliegos,  con  carácter  general,  no  motivan  los  supuestos  concretos  que  permiten  adjudicar  los  contratos  mediante  este  procedimiento,  más  flexible  que  los  procedimientos abiertos y restringidos. (II.4.4)

SEGUNDA.-  TRAGSA  por  su  condición  de  empresa  pública,  ha obtenido contratos  en  virtud  del  régimen especial del Gobierno de Ecuador, que permite la adjudicación de contratos a este tipo de empresas  sin  procesos  previos  de  licitación  y  concurrencia,  cuya ejecución  tenía  pactada  de  antemano  con  empresas  locales,  con  las  que  suscribía  posteriormente  acuerdos  de  negocios  en  común, para que asumieran la ejecución de más del 30% contratado, (superando el límite al que se comprometió TRAGSA con  la  empresa  pública  ecuatoriana)  y  acordando una  participación  en riesgos y beneficios del 51% para TRAGSA y del 49% las empresas privadas ecuatorianas. Estos acuerdos de negocios en común no se formalizaron en escritura pública y no fueron comunicados formalmente en sus estrictos términos a la administración ecuatoriana. (II.4.4)

TERCERA.- En cumplimiento de los encargos, TRAGSA tramitó dos contratos para la adquisición de mobiliario para un edificio del MINECO. Si bien entre las funciones de TRAGSA se encuentra la de  fabricación  y  comercialización  de  bienes  muebles  para  el  cumplimiento  de  sus  funciones,  el suministro de mobiliario al MINECO difícilmente puede inscribirse, aun haciendo una interpretación extensiva, dentro  de  las  funciones  de  fabricación  y  comercialización.  La disposición  adicional  vigésimo quinta del TRLCSP determina que la función de TRAGSA y sus filiales es la prestación de servicios  esenciales  en  materia  de  desarrollo  rural,  conservación  del  medioambiente,  atención  a  emergencias  y  otros  ámbitos  conexos,  por  lo  que resulta  difícil  estimar  que  el  suministro  de  mobiliario,  pueda  considerarse  como  servicio  esencial  dentro  de  las  materias  relacionadas  y  sus  ámbitos conexos. (II.4.4).

III .2.5.- Sector Portuario

PRIMERA.- La  baja  media  en  los  precios  de  adjudicación  de  los  contratos  obtenida  por  el  sector  portuario en el periodo 2014-2016 fue del 13%, que se situó entre el 26% y el 24% para aquellos contratos que fueron adjudicados por los procedimientos abiertos criterio precio y criterios múltiples. Por el contrario, la baja media descendió hasta el 12% cuando el procedimiento de adjudicación fue el  negociado  sin  publicidad  que fue  el  mayormente  utilizado  para  el  41,8%  de  los  contratos  formalizados.  También  se  hizo  un  uso  significativo  de  la  adjudicación  directa  en  los  que  el  ahorro  en  el  precio  de  adjudicación  descendió  hasta  el  2%,  pero  que  se  empleó  en  el  11,9%  de  los  contratos. (II.4.5)

IV.- RECOMENDACIONES

PRIMERA.- Para promover la integridad y evitar prácticas irregulares, sería conveniente garantizar la  profesionalización  de  las  comisiones  de  valoración  en  la  contratación,  que  deberían  estar  conformadas  exclusivamente  por  personal  técnico,  lo  que  requiere  una  clara  delimitación  de  funciones entre los órganos directivos de la organización y el personal meramente técnico.

SEGUNDA.-  Para  garantizar  la  transparencia,  sería  recomendable  que  en  los  procedimientos  de  adjudicación, en los que además del precio se valoren otros criterios, las ofertas de los licitadores fuesen  anónimas  y  tuvieran  que  presentarse  en  formatos  normalizados  que  no  permitan  la  identificación de los concursantes hasta que se haya realizado la valoración definitiva.

TERCERA.- Se  deberían  poner  en  marcha  las  medidas  y  procedimientos  que  permitan  efectuar  una previsión más realista de los plazos y de los costes de ejecución de los contratos, destinando más  recursos  a  las  labores  de  estudio  e  investigación  previa  durante  la  fase  de  redacción  de  los  proyectos con el objetivo de evitar la utilización generalizada de las modificaciones de los contratos y de las obras complementarias que están motivadas, en muchas ocasiones, por imprecisiones en los proyectos y suponen un aumento inevitable de los plazos y de los costes de los contratos.

CUARTA.-  Sería  conveniente  una  mayor  utilización del  procedimiento  de  adjudicación  en  el  que exclusivamente se atienda a la mejor oferta económica, es decir, el criterio precio, que salvo para los   proyectos   complejos   que   puedan   ser   susceptibles   de   mejoras   técnicas   por   empresas   especializadas,  debería  ser  el  más  eficiente  desde  el  punto  de  vista  económico,  ya  que  mediante  esta forma de adjudicación se alcanzarían los objetivos del contrato al menor precio posible.

QUINTA.- Se considera urgente que se proceda a la trasposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, regulada en la actualidad por la Ley 31/2007. En la trasposición debe tenerse especialmente en cuenta que, con la entrada  en  vigor  de  la  Ley  9/2017  de  Contratos  del  Sector  Público,  se  abre  un  escenario  claramente  distinto  para  los  poderes  adjudicadores  cuya  actividad  contractual  se  encuentra  sometida al ámbito de aplicación de la Ley 31/2007, al someter en su Disposición Adicional Octava a  aquellos  contratos  celebrados  en  el  ámbito  de  estos  sectores  que  se  encuentren  excluidos  del  ámbito  de  esa Ley  porque  su  valor  estimado  no  alcance  los  umbrales  en  ella  establecidos,  a  los  procedimientos  regulados  en  la  Ley  9/2017.  Es  decir,  en  la  situación  actual,  las  entidades  contratantes  de  la  Ley  31/2007  que  sean  a  su  vez  poderes  adjudicadores  tienen  un  régimen  contractual más rígido cuando celebran contratos cuyo valor estimado no rebasa los umbrales que determinan  la  aplicación  de  la  Ley  31/2007  y  mucho  más  flexible  cuando  el  valor  estimado  es  mayor y se encuentre dentro de los citados umbrales. Esta situación podría terminar ocasionando una  concentración  injustificada  de  contratos  y  perjudicando  la  aplicación  efectiva   del  principio  de  concurrencia.

– Ver informe: https://www.tcu.es/repositorio/556f4186-0e12-496f-be65-ff4a1a4bf663/I1286.pdf

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