TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe 1311/2018, de fiscalización de las Sociedades Públicas de Integración del Ferrocarril participadas por ADIF-Alta Velocidad

El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización de la actividad de las Sociedades Públicas de Integración del Ferrocarril participadas por ADIF-Alta Velocidad, a 31 de diciembre de 2016.

Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha sido realizado a iniciativa de la propia Institución dentro de los objetivos específicos de su Plan Estratégico de “fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control entre las entidades públicas” y de “incrementar las fiscalizaciones operativas”. Se trata de una fiscalización horizontal e integral cuyos objetivos específicos han sido: analizar el cumplimiento de lo pactado en los convenios; verificar la adecuación de la actividad de las Sociedades a su objeto social; así como, comprobar el adecuado registro contable de las operaciones derivadas de lo pactado en los convenios. Se han analizado 13 Sociedades de Integración del Ferrocarril (SIF), constituidas entre las entidades del Ministerio de Fomento y las Administraciones Autonómica y Local en el seno de los convenios interadministrativos para la remodelación de la red ferroviaria de diferentes ciudades, en cuyo capital ADIF-AV posee una participación mayoritaria, en ningún caso superior al 50%. Asimismo, se ha verificado el cumplimiento de las prescripciones de transparencia establecidas por la normativa, la repercusión de las actividades de estas Sociedades sobre el principio de estabilidad presupuestaria y la observancia de la normativa para latr igualdad efectiva de mujeres y hombres.

Tras la actividad fiscalizadora, el Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

En relación al desarrollo de los convenios de integración ferroviaria:

La definición de las actuaciones incluidas en los convenios interadministrativos y su cuantificación económica adolecen de un adecuado nivel de concreción. Asimismo, en la mayoría de ellos, con excepción de los de las ciudades de Valladolid, Logroño y Vitoria, no se cuantificaron las actuaciones urbanísticas ni los costes operativos y financieros de las SIF.

Por otra parte, a 31 de diciembre de 2016, las actuaciones de los diferentes convenios presentan un bajo nivel de ejecución, (las actuaciones de infraestructura ferroviaria 27%, y las de las actuaciones urbanísticas 21%). Solamente, las relativas al convenio de Zaragoza se encontraban prácticamente terminadas, mientras que en el extremo opuesto, los convenios de Almería, Cartagena, Murcia y Vitoria no alcanzaban el 2% de realización. En cuanto a las desviaciones sobre el presupuesto inicial, el coste de los convenios se había incrementado en términos absolutos en 7.637,33 millones de euros, como consecuencia del aumento del coste de las actuaciones, cuando en el momento de su ejecución, se concretaron los proyectos contemplados en los estudios informativos iniciales.

En el momento de suscribir los convenios, estaba previsto que las actuaciones de integración no generasen déficit. Sin embargo, a 31 de diciembre de 2016, esta situación fue significativamente diferente; como consecuencia de: el incremento del coste de las actuaciones y la existencia de gastos operativos y financieros no contemplados inicialmente en los convenios, así como de la disminución de la estimación de las plusvalías derivadas del aprovechamiento urbanístico. A esa fecha, la necesidad futura de financiación de todos los convenios ascendía a 2.049 millones de euros, siendo especialmente significativo el déficit del Convenio de Valencia que, con 1.060 millones de euros, absorbía más de la mitad del déficit global.

Esta situación deficitaria originó la liquidación de la SIF de León, la firma de adendas para anular la ejecución de las actuaciones que quedaban pendientes de acometer en Zaragoza, la firma de un nuevo convenio en Valladolid y el acuerdo de los socios de las SIF de Gijón y Alicante para suscribir nuevos convenios. Además, el comienzo de las actuaciones se va demorando en Vitoria, Palencia, Almería, Murcia y Cartagena, mientras que en Logroño y Valencia se encuentra a la fecha de realización de este Informe en estudio la adopción de alternativas viables teniendo en cuenta la financiación disponible, lo que podrá dar lugar a la firma de nuevos convenios.

En relación con el cumplimiento de su objeto social:

Las SIF se crearon entre 2002 y 2010 con un doble objeto social: coordinar las actuaciones correspondientes al desarrollo de las obras derivadas de la remodelación de las redes arteriales ferroviarias de cada ciudad, y la transformación urbanística derivada de la misma.

Respecto a la coordinación de las actuaciones -y a pesar del tiempo transcurrido desde la creación de estas Sociedades-, solamente en el caso de Zaragoza, pueden considerarse prácticamente finalizadas. Los proyectos de remodelación del resto de las ciudades se encuentran en diferente grado de ejecución, no alcanzando, salvo en Logroño, el 50% de lo programado.

En Alicante se ha realizado un acceso provisional, quedando pendiente las Fases 3 y 4 del proyecto inicial. En Barcelona, las actuaciones se paralizaron entre 2014 y 2018, debido a la detección de irregularidades en su ejecución. En Cartagena y Murcia se encuentra en estudio el trazado de la integración ferroviaria. En León, una vez construido el acceso provisional, por problemas financieros se liquidó la Sociedad. En Gijón, sigue pendiente la decisión sobre el emplazamiento de la nueva estación que sea factible realizar con los recursos económicos disponibles. En Logroño, una vez acometidas las fases iniciales relativas al soterramiento principal y a la construcción de la estación, se encuentra en estudio la realización de las Fases 2 y 3 del soterramiento inicial programado. En Almería, Palencia y Vitoria se encuentra aún en fase de estudio el proyecto de integración ferroviaria, por lo que en caso de confirmarse la imposibilidad de su ejecución, estas tres Sociedades estarían incursas en causa de disolución, al no poder cumplir su objeto social. En Valencia, tras la construcción de un acceso provisional, se encuentra pendiente la ejecución del 83% de las actuaciones inicialmente programadas, encontrándose en estudio diferentes alternativas para la integración ferroviaria. En Valladolid, con un patrimonio neto negativo de 26 millones de euros y pendiente las actuaciones del acceso ferroviario a la ciudad mediante el soterramiento y la construcción de la nueva estación, en noviembre de 2017 se decidió la integración en superficie, solución plasmada en un nuevo Convenio.

En cuanto la otra vertiente del objeto social -la ejecución de las actuaciones de transformación urbanística derivadas de las obras de remodelación de las redes ferroviarias- fue reducida, principalmente, como consecuencia del retraso en la realización de las actuaciones ferroviarias. En este sentido, en Almería, Vitoria, Palencia, Cartagena y Murcia no se han iniciado por estar pendiente, incluso, el diseño de la nueva red ferroviaria. En Barcelona, la paralización de las obras de infraestructura ferroviaria, la falta de diseño definitivo de la estación y la decisión sobre la ubicación de los nuevos talleres de RENFE afecta al desarrollo de los sectores urbanísticos. En Logroño se encuentra en ejecución la urbanización de los sectores urbanísticos. En Valencia se ha iniciado la tramitación del proyecto de reparcelación de una de las tres fases contempladas en el Plan de urbanismo. En Valladolid, el retraso de las obras, entre ellas las del Nuevo Complejo de los Talleres de RENFE, impiden las tareas de urbanización previstas.

Mención aparte merecen, Zaragoza y Gijón, ciudades en las que se han llevado a cabo actuaciones de urbanización, reparcelación y de venta de terrenos. En Zaragoza, la Sociedad asumió la propiedad de los terrenos liberados del uso ferroviario correspondiente al área de actuación urbana G44-2 y G-19 y procedió a su urbanización y parcelación para su posterior venta. En 2007, la Sociedad vendió dos parcelas y en 2018, tras varios intentos infructuosos, logró la enajenación de otra. En Gijón, pese a que la decisión sobre la ubicación definitiva de la estación influyó negativamente en el plan de ejecución de los proyectos de urbanización para su posterior venta, tras el Convenio suscrito entre la Sociedad y ADIF de adquisición y pago por mutuo acuerdo de las fincas de expropiación de la UE-1, el 12 de marzo de 2016, se sacaron a subasta dos parcelas, quedando el procedimiento desierto.

En definitiva, salvo en Zaragoza, el objeto social para el que fueron creadas las SIF  -la coordinación de la ejecución de la remodelación de la red ferroviaria y en el desarrollo de la transformación urbanística-, no ha alcanzado un nivel satisfactorio de realización.

En relación con la financiación de las Sociedades de Integración del Ferrocarril:

El importe del capital inicial de las SIF (aproximadamente 600.000 euros), es claramente insuficiente para acometer las actuaciones millonarias previstas en cada uno de los convenios iniciales. Por ello, estas Sociedad tienen que recurrir a la financiación bancaria hasta que obtengan recursos derivados las plusvalías generadas en los procesos de transformación y/o liberación de suelo ferroviario. En un principio, las entidades bancarias otorgaron financiación basada en las garantías de las expectativas inmobiliarias de los proyectos de integración y, posteriormente, debido a las fluctuaciones del mercado interbancario y a la caída del mercado inmobiliario, sustituyeron las garantías inmobiliarias por garantías corporativas. Debido a ello, ante las dificultades financieras de las SIF para hacer frente a la devolución de los créditos bancarios, los accionistas tuvieron que otorgarles préstamos participativos para que pudieran cancelar el endeudamiento bancario y contar con la liquidez necesaria para su funcionamiento y para el pago a sus proveedores. A 31 de diciembre de 2016, el compromiso de aportaciones de la totalidad de los socios en los diferentes préstamos participativos suscritos ascendía a 940 millones de euros, de los que se habían desembolsado 444 millones.

A 31 de diciembre de 2016, el importe pendiente de amortizar de los créditos bancarios del conjunto de las SIF ascendía a 1.127 millones de euros con un coste financiero hasta dicha fecha de 449 millones, de los cuales 289 millones correspondían a los intereses bancarios (65%) y el resto, 159 millones (35%), a otros gastos asociados con la concesión de los créditos, de los cuales aproximadamente el 50% correspondían al coste de cobertura de tipos de interés. Durante el ejercicio 2017, el endeudamiento bancario disminuyó en un 52%, siendo el importe pendiente de amortizar a 31 de diciembre de 2017 de 541 millones. La causa principal de esta reducción ha sido la amortización de los créditos bancarios de las SIF de Alicante y Valladolid gracias a las aportaciones de fondos efectuadas por ADIF y ADIF-AV.

En cuanto al registro contable por parte de las SIF de las obligaciones pactadas en los convenios:

El registro contable de las actuaciones derivadas de los convenios se realizó de acuerdo con las normas contables que le son de aplicación siguiendo el Plan General de Contabilidad y las adaptaciones sectoriales a las Empresas inmobiliarias y a las Empresas constructoras. Derivado de la aplicación de estas adaptaciones sectoriales, hasta que la obra no se finaliza el resultado es nulo, ya que los ingresos no se reconocen hasta dicho momento mientras que los costes se activan en la cuenta de existencias en la medida en que tengan relación con los proyectos de integración del ferrocarril aún no finalizados. Así, a 31 de diciembre de 2016, de los 1.504 millones de euros a que asciende el importe total de la cuenta de existencias para todas las SIF, 277 millones corresponden a costes financieros y 52 millones a costes operativos.

En relación con el cumplimiento de la Ley para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, a 31 de diciembre de 2016, las SIF contaban con una presencia equilibrada de hombres y mujeres. Así, de unos efectivos de personal de 37 personas, 17 eran hombres y 20 mujeres, no cabe afirmar lo mismo respecto a la distribución de los miembros de los consejos de administración en los que se aprecia un número considerablemente superior de hombres que de mujeres (73%-27%), incumpliéndose el principio de presencia equilibrada (60%-40%) previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 3/2007, que es de aplicación a los titulares de los órganos directivos de acuerdo con el artículo 52 de dicha Ley.

En relación con las repercusiones de las SIF en la estabilidad presupuestaria:

Las SIF, a efectos de contabilidad nacional, forman parte del Sector de las Administraciones Públicas y, consecuentemente, sus actuaciones afectan al cálculo del déficit público y su endeudamiento forma parte de la deuda pública. Así, el importe del endeudamiento bancario de las SIF, que a 31 de diciembre de 2016 ascendía a 1.127 millones de euros, contribuye a engrosar la deuda pública. Por otra parte, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, extendió la obligación de presentar un límite de gasto, hasta entonces solo previsto para el Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, de manera que el importe comprometido por el otorgamiento de los préstamos participativos, que a 31 de diciembre de 2016, asciende a 293 millones, influye en el cálculo del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Además, el sometimiento a la denominada regla de gasto, según la cual la variación del gasto computable de la Administración Central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales no puede superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española, ha originado la necesidad de suscribir un nuevo Convenio para la integración del ferrocarril en Valladolid, así como una nueva renegociación del crédito bancario en Valencia.

En términos generales, las SIF cumplen con el principio de transparencia en lo referente a la publicación de información en su portal de Internet.

De los resultados de la fiscalización, el Tribunal recomienda analizar la situación en la que se encuentra cada una de las Sociedades para proceder, según los casos, a su disolución o a la modificación de los convenios a fin de ajustarlos a las disponibilidades financieras. Asimismo, se recomienda al Ministerio de Fomento que en la planificación de futuras integraciones ferroviarias estudie, junto con el soterramiento de las vías, alternativas diferentes, en la que se tengan en cuenta factores socioeconómicos; y que, elabore planes de financiación  de las actuaciones de integración del ferrocarril atendiendo a criterios realistas y contemplando, en su caso, una financiación a corto y medio plazo no solo vinculada a la generación de plusvalías urbanísticas de realización incierta.

– El informe se puede consultar en la página web del Tribunal de Cuentas: https://www.tcu.es/repositorio/21a00455-60f3-4c70-83f5-5ba0bd45a496/I1311.pdf

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