INFORME nº 1286/2018, DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL ESTATAL NO FINANCIERO, EJERCICIOS 2015 Y 2016

El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de Fiscalización de la actividad contractual del sector público empresarial estatal no financiero, a partir de la información proporcionada por la plataforma de rendición telemática de la contratación, en los ejercicios 2015 y 2016”.

Esta fiscalización, realizada a iniciativa del Tribunal de Cuentas, se incluyó en el programa anual de fiscalizaciones de la Institución debido a la especial relevancia cuantitativa y cualitativa que alcanza la actividad contractual de las Empresas Estatales y otros Entes Públicos. A través de la Plataforma de rendición telemática de la contratación del Tribunal, se rindió información y documentación de expedientes de contratación, por un importe total de 5.204 millones de euros, en el ejercicio 2015, y de 4.253 millones de euros, en el ejercicio 2016. Al inicio del ejercicio 2015 existían 198 entidades incluidas en el ámbito subjetivo de la Fiscalización, de las que 147 eran sociedades mercantiles, 42 eran otras entidades de derecho público y consorcios y 9 eran entidades públicas empresariales. Estas entidades formalizaron un total de 10.553 contratos en 2015 y 9.620 en 2016.

El objetivo general de esta fiscalización verificar si se han cumplido las disposiciones legales y reglamentarias a que está sometida la actividad contractual de las entidades del Sector Público Empresarial Estatal no financiero. Los trabajos han consistido, por una parte, en realizar un análisis global de la contratación, de la selección de los contratistas y de las principales incidencias habidas durante la ejecución de los contratos, así como del grado de cumplimiento de la obligación de remitir al Tribunal  la documentación de los expedientes de contratación y de las relaciones anuales de los contratos; y, por otra, en el examen de una muestra de los principales contratos referido a sus fases de preparación, adjudicación, formalización, ejecución y liquidación, analizando los procedimientos aplicados, la fundamentación de las actuaciones y las incidencias habidas en el desarrollo de las contrataciones.

El Informe explota todos los recursos estadísticos que ofrece la Plataforma de rendición telemática de la contratación, concebida como herramienta e instrumento básico para facilitar la rendición de la información y la documentación contractual preceptiva, así como para facilitar la detección de especiales áreas de riesgo en la contratación que faciliten la labor fiscalizadora del Tribunal y el incremento de sus niveles de eficacia y eficiencia en la fiscalización de la contratación pública.

Los expedientes de contratación recibidos, de acuerdo con los umbrales cuantitativos fijados legalmente, se han elevado, para el conjunto de ambos ejercicios, a 3.064 contratos. El tamaño de la muestra general de la Fiscalización se ha elevado a 2.565 contratos, lo que representa el 84%. Asimismo, se ha realizado un análisis especial de los contratos celebrados por los grupos ADIF, ENAIRE, RENFE-OPERADORA, TRAGSA y Sector portuario, afectando al 75% del importe total contratado.

– De los trabajos de fiscalización se han derivado, entre otras, las siguientes conclusiones:

• EI Derecho comunitario europeo ha previsto para los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales un régimen normativo distinto, menos estricto y rígido que el aplicable a los contratos de las Administraciones públicas. A este régimen especial, se encuentran sometidas las entidades que desarrollan la actividad contractual más relevante del Sector Público empresarial de carácter estatal, como son el Grupo ADIF, el Grupo ENAIRE, el Grupo Correos, el Grupo-Renfe Operadora, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias. La falta de transposición de la Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero, hace que, con la nueva Ley de Contratos del Sector Público, estos poderes adjudicadores tengan actualmente un régimen contractual más rígido para aquellos contratos cuyo valor estimado no alcance el umbral necesario para ser considerados como sujetos a regulación armonizada, lo que podría estar provocando una concentración indebida de la contratación y limitando la aplicación del principio de concurrencia.
• Del importe contratado por las empresas estatales y otros entes públicos, 5.204 millones de euros en 2015 y 4.254 millones en 2016, la mayor relevancia económica correspondió al Grupo ADIF que adjudicó el 41% del importe contratado, siguiéndole en importancia los Grupos ENAIRE y Renfe-Operadora con el 12%, cada uno de ellos. Por el número de contratos formalizados, también destacan el Grupo TRAGSA con el 16% de los expedientes tramitados y Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, con el 11% de los contratos formalizados.
• El nivel de rendición en plazo de las relaciones y extractos de expedientes de los contratos formalizados ha sido reducido. Así, en el ejercicio 2016, sólo el 62% de los extractos de expedientes de remisión obligatoria al Tribunal se remitieron en el plazo establecido. Las entidades más incumplidoras, en el conjunto de los ejercicios 2015 y 2016, fueron: Navantia, S.A., en el 100% de los contratos, Grupo ENAIRE, en el 77%, Grupo CORREOS, en el 65%, y Grupo RENFE OPERADORA, en el 41 %.
• El 34% de los contratos remitidos arrojaron discrepancias entre la información reflejada en las relaciones anuales y en los extractos de expedientes, ascendiendo el número de incidencias detectadas a 1.715, alcanzando unas ratios de diferencias tan elevadas que estarían menoscabando el grado de representatividad de la información contenida en las relaciones anuales.
• El procedimiento abierto, en el que además del precio se tuvieron en cuenta otros criterios, fue el sistema mayormente utilizado desde el punto de vista económico, mediante este procedimiento en el ejercicio 2014 se formalizaron contratos por 2.745 millones, el 52% del volumen contratado; en el ejercicio 2015 por 2.002 millones, el 38,5% del monto total contratado; y en el ejercicio 2016 la cifra se redujo en un 44% respecto al ejercicio anterior, situándose 1.112 millones que representaron el 26% del importe total de los contratos formalizados en ese ejercicio.
• El procedimiento negociado con publicidad resultó de importancia significativa para la adjudicación de los contratos, tanto por el número de contratos que se adjudicaron mediante este procedimiento, como por la cantidad contratada. En el año 2014 se contrataron mediante este sistema 1.128 millones de euros, el 21,4% del importe contratado, en el año 2015 representó el 32,6%, con 1.697,8 millones y en el ejercicio 2016, con 1.288,9 millones, el 30,3% del importe total.
• Las bajas obtenidas en los precios de los contratos guardaron una estrecha relación con los diferentes procedimientos de adjudicación empleados. La baja media obtenida en el precio los contratos, durante el período fiscalizado, fue del 11%. No obstante, el ahorro en el precio osciló entre el 20%, en las adjudicaciones por procedimiento abierto con criterios múltiples, y el 5% para los contratos adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad.
• Aunque el número total de empresas que resultaron adjudicatarias de 26.960 contratos formalizados ascendió a 8.225, la distribución del número de contratos y de importe contratado fue muy heterogénea; así, mientras que 4.635 empresas fueron contratadas solo en una ocasión y absorbieron el 11,1% del volumen total contratado, 9 contratistas acumularon el 18,6% de los 7.830,2 millones a que ascendió el importe adjudicado de los contratos en el período 2014-2016.
• De las 4.630 incidencias surgidas a lo largo de la ejecución de los contratos, el 71,2% tuvieron repercusión en el precio o en los plazos. Concretamente, hubo en conjunto un incremento en el precio de los contratos de 953, 4 millones de euros.

– En cuanto al examen particularizado de los contratos, cabe destacar entre los aspectos más relevantes, los siguientes:

• Con frecuencia, contratos de obras complementarias tramitados por ADIF-Alta Velocidad incluyeron convalidaciones de actuaciones ya ejecutadas, procedimiento que no se ajusta a la normativa reguladora de la contratación, por resultar contrario al principio de la contratación pública.

En ocasiones, las obras complementarias no obedecieron a obras nuevas, sino a actuaciones adicionales debido a incidencias surgidas durante la ejecución de los contratos principales que fueron incluidas en contratos complementarios sucesivos, con sus correspondientes modificaciones. Aunque las incidencias se justificaron por causas nuevas o imprevistas debido a las características geológicas o geotécnicas del terreno, en la mayor parte de las ocasiones obedecieron a defectos de previsión de los proyectos debido a la falta de estudios y pruebas de investigación necesarias de los terrenos en los que se iban a ubicar las obras. Se autorizaron ampliaciones de plazo y prórrogas sucesivas mientras se tramitaban las modificaciones de los contratos, con el objeto de mantenerlos vigentes y evitar una nueva licitación.

• El 72,6% de los contratos del Grupo Renfe-Operadora, por un importe de 366,4 millones de euros se adjudicaron por el procedimiento negociado sin publicidad, con una baja media en los precios tan solo del 2,21%. Además, mediante la frecuente utilización de los acuerdos marco “contrato abierto” adjudicados normalmente por el procedimiento negociado sin publicidad el Grupo Renfe-Operadora podría estar impidiendo la competencia, pues a lo largo de los ejercicios 2015, 2016 y 2017 formalizó 121 contratos de este tipo por 456,8 millones de euros.
• Durante el periodo fiscalizado TRAGSA tramitó expedientes por el procedimiento negociado sin publicidad, por importe de 31,8 millones de euros. Del examen de los pliegos se desprende que, con carácter general, no están motivados los supuestos concretos que permiten adjudicar los contratos mediante este procedimiento.

TRAGSA por su condición de empresa pública, ha obtenido contratos en virtud del régimen especial del Gobierno de Ecuador, que permite la adjudicación de contratos a este tipo de empresas sin procesos previos de licitación y concurrencia, pero cuya ejecución tenía pactada de antemano con empresas locales, con las que suscribía acuerdos de negocios en común acordando una participación en riesgos y beneficios del 51% para TRAGSA y del 49% las empresas privadas ecuatorianas. Estos acuerdos de negocios en común no se formalizaron en escritura pública y no fueron comunicados formalmente a la administración ecuatoriana.

– AI Informe se han incorporado recomendaciones destinadas a promover la transparencia, la integridad, y la limitación de las prácticas irregulares en la contratación, mediante la profesionalización de las comisiones de valoración en la contratación, o la mejora en los procedimientos de adjudicación, bien incorporando entre los criterios de adjudicación criterios complementarios al precio, o bien garantizando el anonimato de las ofertas de los licitadores, exigiendo su presentación en formatos normalizados que impidan la identificación de los concursantes hasta que se haya realizado la valoración de los criterios de adjudicación.

Asimismo, se recomienda potenciar los recursos destinados a las labores de estudio e investigación previas de redacción de los proyectos de obras o de fijación de las características técnicas del resto de los contratos, garantizando una previsión más realista de los plazos y costes de ejecución de los contratos, con el objetivo básico de evitar la utilización generalizada e indebida de las obras complementarias y de las modificaciones de los contratos.

Finalmente, se recomienda que se proceda a la trasposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, regulada en la actualidad por la Ley 31/2007, de 30 de octubre. Resultaría conveniente que esta transposición prestara especial atención a que, con la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, los contratos celebrados en el ámbito de los sectores excluidos que no alcancen los umbrales necesarios para ser considerados como contratos sujetos a regulación armonizada, van a tener un régimen contractual más rígido, lo que podría acabar ocasionando una concentración injustificada de contratos y restringiendo indebidamente la aplicación efectiva del principio de concurrencia.

– Ver informe: https://www.tcu.es/repositorio/556f4186-0e12-496f-be65-ff4a1a4bf663/I1286.pdf